涉法行政信访诉讼化与行政审判职能定位

摘　要　在信访法治化改革政策与新修订行政诉讼法的共同驱动下，行政救济领域出现了“到人民法院去”的良好 态势，但问题与成绩并存，行政诉讼“程序空转”问题也越来越突出。解决新问题新挑战，既需要措施跟进，更需 要观念更新，准确把握涉法行政信访诉讼化改革的本质要求，既要充分保障相对人的合法权益可以通过行政诉讼得 到有效救济，又要有效引导当事人理性行使诉讼权利。同时，促进涉法行政信访纠纷的化解，还必须与恪守行政审 判的内在规律有机结合，努力达到既有效终结纠纷，又促进对法律的信仰。 

关键词　信访改革　行政诉讼　司法规律

信访制度改革与发展，关系国家治理体系与治理能 力现代化，行政领域信访突出问题的治理，更是关系社 会秩序塑造与法治建设全局，因而，信访法治化成为全 面深化改革和全面推进依法治国的重要领域之一。〔1〕立 足于信访在实质上的权利救济本质，〔2〕此轮涉法行政信 访制度改革的制度支撑，主要由一项政策和一部法律构 成，都在 2014 年落地。政策是 2014 年 3 月中央办公厅、 国务院办公厅发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题 的意见》，法律是 2014 年 11 月 1 日全国人大常委会审 议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称修 订后的行政诉讼法）。两年多来，在政策与法律的共同 驱动下，行政救济领域出现了“到人民法院去”〔3〕的热 潮，全国范围内行政案件飚升，行政审判从来没有像今 天这样备受关注，从来没有像今天这样备受期待。修订 后的行政诉讼法实施固然成绩可喜，不论是登记立案率 还是行政机关实体判决败诉率，相较之过去都有明显改 观，〔4〕但是，涉法行政信访诉讼化改革也给行政审判带 来了一些新的影响，行政审判出现了一些新情况新问题， 这就是行政审判“程序空转”问题似乎越来越突出。特 别是在新修订的行政诉讼法立法目的明确强调“保障” 权利、“监督”权力、“解决”行政争议的背景下，行政争议救济渠道呈现出向法院“归口”“靠拢”的鲜明特征， 似乎行政诉讼成为了行政争议化解的主渠道乃至最提倡 的途径，但问题是，行政审判能对转移过来的行政涉法 信访问题“包打天下”吗？行政审判“保障”权利的出 发点有没有潜在内涵需要挖掘？行政审判“监督”权力 的使命有没有潜在规律需要恪守？行政审判“解决”行 政争议的职责到底是当事人主体感受意义上的，还是法 律意义上的，有没有底线需要把握？这些问题，困扰着 信访诉讼化改革后的行政审判实践，使得行政审判在新 的历史条件下再次来到了“十字路口”，不仅直接决定 行政信访诉讼化改革的成效，还在一定程度上影响乃至 决定行政审判发展的未来。 一、成绩与问题并存 ：正确看待信访法治化改革 后行政审判的新变化 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面 推进依法治国若干重大问题的决定》，对行政信访事项 的诉讼化改革指明了方向，打出了一套组合拳，既提出 “实行诉访分离”的基本原则，又在具体制度上明确“改 革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对 人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必 理，保障当事人诉权”。这一制度首先在 2014 年 11 月1 日颁布的新修订的行政诉讼法中得到体现和固化，该 法为了保障当事人合理合法的诉求都能得到救济，明确 将立案登记制确立为法律上的刚性要求。两年多来的实 践表明，改革举措落地发芽，成绩有目共睹，问题也不 断涌现，有鲜花和掌声，也有彷徨和责难。 （一）改革成效明显 行政涉法信访制度改革经由立案登记制一落地， 群众反映诉求的渠道立刻畅通起来，行政诉讼告状难的 顽疾也迎刃而解。要知道，在过去相当长的一段时期内， 一方面是群众有顾虑，宁愿选择同样艰难的信访，也不 愿提起行政诉讼 ；另一方面是法院受各种因素影响。行 政诉讼立案难的问题尤为突出，这既可以从最高人民法 院于 2014 年之前颁布的一系列司法政策文件中看出问 题的艰巨性，也可以在立法机关提请修改行政诉讼法的 说明中得到印证。〔5〕这些徘徊在法院大门之外的纠纷， 许多都以信访的形式表现出来，也就是说，本来国家设 置了法定权威的解决行政争议的制度通道，由于种种原 因的影响阻塞、失灵，导致作为非常规、非法治性的信 访不得不扮演纠纷化解的重要功能，并越来越承受其不 应承受也无法承受的职责与使命。 因此，在全面推进依法治国背景下，改革过去扭 曲的行政争议化解机制，就是顺理成章、水到渠成的事 情。新修订的行政诉讼法实施两年多来的实践充分证明， 这一改革是非常有成效的，行政审判功能得以更充分彰 显。更重要的是，将行政争议导入国家法定的权威诉讼 程序，也有助于通过公开、公平、公正的司法审查程序 运作，让参与主体逐步认识法律，尊重法律，树立对法 治的信心，学会用法律武器来维护自己的权利，尽管信 访制度仍有其存在的必要性和价值，但在争议化解功能 上应让其回归补充的职能。〔6〕 （二）新情况新问题突出 经验表明，新制度新机制运行初期，会伴随相应 的适应性问题。涉法行政信访诉讼化改革与行政审判制 度衔接磨合也不例外，难免出现一些新情况和新问题。 这些问题表现形式多样，但突出表现在行政诉讼“程序 空转”问题上。这个问题，主要体现在两个方面。 在程序视角方面，法院行政诉讼大门敞开，立案登 记制得到严格执行，在充分保障当事人诉权方面成效明 显，但也出现了一些明显不当行使诉权乃至滥用诉权的 情形。比如针对同一行政事项反复提起诉讼，或者针对 同一诉求反复变换表述形式、针对不同行政机关反复提 起诉讼，再比如利用上下级行政机关之间基于组织法的 层级监督关系，将下级行政机关监管的事项，通过起诉 上级行政机关履行查处监督职责，反复针对上级机关提 起履行职责之诉，还有利用信息公开制度不完备的漏洞 和起诉门槛低的特点，就其隐藏在背后的利益诉求反复 提起信息公开诉讼，等等。〔7〕这些诉讼，虽然都进入 了法院诉讼程序，看似进入了纠纷处理程序，但由于当 事人往往缺乏诉的利益，或者与被诉行政行为没有利害 关系，即使登记立案，也会随后被以不符合起诉条件为 由裁定驳回起诉，因此，行政信访诉讼化改革后，群众 提起行政诉讼更容易，行政案件立案率明显提升，与此 同时，裁定驳回起诉率也水涨船高，甚至居高不下。〔8〕 裁定驳回起诉率明显提升的背后，很大程度上源于本来 就不属于行政诉讼调整范围或不符合行政起诉条件的事 项，从信访领域转身进入了诉讼程序。 从实体方面来看，即使许多行政案件进入了法院 实体审查程序，法院以判决方式结案，有的甚至还判决 原告胜诉，但仍然不能摆脱“程序空转”的困扰。这是 因为，实践中有许多信访转化而来的行政案件，形式各 种各样，案由丰富多彩，大多表现为信息公开、行政复 议、举报投诉或要求履行职责。这些类型的案件有一个 共同特点，就是起诉条件具有开放性和低门槛性，并不 能从程序上简单否定原告的主体资格，但由于这类案由 并不直接涉及原告提起这些诉讼背后所关注和追求的利 益诉求，因而，即使进入实体审理也囿于司法审查范围 而无法直接回应原告隐藏在纠纷背后的利益主张，结果 的胜败都很难让原告满意，也往往容易让法官对裁判的价值产生疑惑。比如，在信息公开案件中，原告在法庭 上的陈述时常偏离被诉信息公开行为，不是论述政府信 息存在不存在、公开不公开、公开的对不对，而是“醉 翁之意不在酒”，要求法庭对信息公开背后的其他争议 或诉求作出处理，这既让法官感到很困扰，也使得裁判 结果无论如何都无法满足原告的实质诉求。 （三）认真对待程序的价值 行政审判中出现的“程序空转”问题，可能与改 革之初制度不适应有关，而且“瑕不掩瑜”，更不能据 此否定行政信访诉讼化改革的制度价值和重大意义。这 一制度变革，不仅全方位、深层次拓展了行政审判救济 权利的广度和深度，使得大量行政争议得以回归理性解 决的正途，而且，即使对困扰我们的所谓“程序空转” 问题本身，也需要辩证分析和认真对待。 一方面，程序本身的价值不容忽视和低估。行政 诉讼救济，是国家权威、法定、正规的现代权利救济方 式，最鲜明的特点是对程序正义的追求，并借由程序正 义保障相对人的合法权益。而程序正义的本质所在，即 是对恣意的排除，以保证裁判的客观性和程序后果的不 可抗拒性。〔9〕“与行政诉讼救济相较，信访救济最大的 弊端也正在于它的非程序性和不确定性。”“信访不可能 提供无疑、普遍适用和理性计算、可预期的权利救济。 行政诉讼救济在程序正义上相对信访救济而言是非常突 出的，完善和加强行政诉讼救济对于建设法治社会所具 有的意义是非常巨大的。”〔10〕而且，程序本身还有作茧 自缚的效应，通过程序的参与，吸纳当事人的不满情绪， 由当事人参与的程序得出的结论也更容易为当事人所接 受，提升纠纷化解的有效性和公信力。 另一方面，即使是裁定驳回起诉类的案件，也并 非完全意义上纯粹“程序空转”，而是有更为深层次的 价值需要挖掘。特别是对社会综合治理而言，透过大量 裁定驳回起诉案件的分析，可以反映出容易产生纠纷的 领域与症结所在，尽管个案无法进入实体审理，但其中 反映的行政执法中带有普遍性的源头上的问题，如何能 经由发现而得到解决，则善莫大焉，有利于釜底抽薪从 源头上预防和化解行政争议。比如，实践中屡遭诟病的 信息公开诉讼的异化，一方面暴露出信息公开制度本身的问题与漏洞，另一方面也折射出行政执法不规范、实 体权利救济乏力的问题。这些问题或许在信息公开争议 中难以得到解决，但透过一系列看似意义不大的个案， 将其中带有规律性、普遍性的问题加以梳理和应对，则 不论是对化解信息公开争议，还是对预防信息公开争议 背后的实体争议，都具有非常重大的价值和意义。 应当说，在“转口”行政诉讼程序的信访案件中， 有大量是本该进入诉讼程序解决而过去由于种种原因不 得已进入信访程序的案件。这类案件，既是此次信访诉 讼化改革“问题导向”之所指，更是目前行政信访诉讼 化改革成效的主流。无论从国家治理的顶层设计来说， 还是从行政救济的微观发展来看，涉法行政信访诉讼化 改革，方向都是正确，正在并将继续重塑行政审判的生 态，并由此重塑行政争议救济渠道的生态，以复议诉讼 为主、信访为补充的新的权利救济格局正在形成。 二、保障与规范并举 ：准确把握涉法行政信访诉 讼化改革的本质要求 信访是一个带有典型中国特色的权利救济制度设 计。〔11〕实践中诉访不分、缠访闹访等乱象是此轮改革 的动因之一。将涉法行政信访纳入诉讼化轨道，不是为 了阻碍相对人寻求救济，而是更好地保障相对人进行权 利救济，同时，这项改革也绝不仅仅是将信访登记改为 立案登记那么简单，而是要借由此次改革正本清源，保 障该保障的救济权利，规制乱访滥诉行为，既保障当事 人合理合法的诉求得到救济，又要对当事人滥用权利的 行为进行规制。 （一）保障权利必须坚持权利与义务相一致 涉法行政信访之所以进行诉讼化改造，就是要让 无序而混乱的信访领域走向理性与秩序。新修订的《行 政诉讼法》第 1 条明确规定，行政审判以保障公民、法 人和其他组织合法权益为皈依，但在任何社会，只要建 设法治，公民就不可能只有权利而没有义务，特别是在 信访法治化改革的转型时期，更要贯彻权利义务相一致 的法治基本原则，既要充分保障过去信访当事人依法提 起行政诉讼的权利，也要经由行政诉讼引导公民、法人 或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利，权利义务 的平衡才是改革追求的目标。新修订的行政诉讼法的最大亮点和看点，是全面 强化了对相对人合法权益和诉权的保障力度，有诉必 理、有案必立。但是，在实践中，也出现了一些值得注 意的问题，就是公民权利意识特别是诉讼意识持续高涨， 但也发现有些当事人权利特别是诉权行使理性不足的问 题，在个别领域还较为突出。最高人民法院早已注意到 这个问题，曾在新修订的行政诉讼法实施不久就明确指 出，“实践中，一些当事人不能依法正确行使诉讼权利 ……有的出于各种不正当的目的，利用我国行政诉讼制 度特别是登记立案制度门槛较低等机会，滥用诉权甚至 恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。 这些行为和现象反映出，一些当事人的法治意识薄弱、 诉讼行为不够理性。”〔12〕最高人民法院相继通过裁判说 理的方式明确了诉的利益、诉的必要性等规则，以此有 效引导当事人诉权在理性、法制轨道上行使。总体上而 言，目前行政审判对原告权利的保障有所强化，但在有 些事关原告重大切身利益的个别领域，保障效果还有许 多亟待加强的地方，原告诉权已得到根本性的有效保障， 对原告诉权理性行使的引导和规制也有所重视，但离“权 利义务相一致”的法治要求还有许多工作要做。 （二）规制滥诉行为是保障当事人诉权的题中应有 之义 相当长一段时期以来，滥诉离行政诉讼的距离比 较远。在人们的脑海中，行政诉讼似乎只存在诉权保障 不足问题，而不可能存在滥诉的问题。但是，随着立案 登记制度的落地，信访诉讼化改革的推进，尤其是信息 公开、举报投诉、行政复议等起诉门槛较低的行政领域 “蓬勃兴起”，当事人不当行使诉权、不理性行使诉权乃 至滥用诉权的问题，越来越走进行政诉讼的视野。当然， “《行政诉讼法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保 护行政相对人的诉权，尤其是起诉权，为了与立法的大 方向相吻合，不仅仅在行政滥诉的认定上要慎之又慎， 在行政滥诉的规制上也要注意与权利保护的平衡。”〔13〕 其实，在本质上，行政诉讼最注重保障权利尤其 是诉权，行政诉权最容易受各种因素干扰和侵害，实践 证明行政诉权保障之路也并不平坦。但随着近年来以 信息公开为代表的“口袋”案件暴涨，加之新修订的行 政诉讼法进一步降低诉讼门槛，法院行政案件数量飚升 的同时，法官们也发现，每年处理的案件中，或许被告 有许多行政机关，但许多案件的原告往往是同一个人或 某几个人，案由也不外乎信息公开、行政复议等方面， 甚至一个人短时间内动辄提起成千上万件信息公开申 请，且不论行政机关如何答复都提起复议或诉讼，这类 案例并不鲜见。〔14〕由此，滥诉便自然成为涉法行政信 访诉讼化改革后行政诉讼挥之不去的阴影。这一问题在 2015 年迎来了关注和讨论的高潮。2015 年第 11 期《最 高人民法院公报》刊载了“陆红霞诉南通市发展和改革 委员会政府信息公开答复案”，该案判决书认为原告提 起的诉讼“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信， 违背了诉权行使的必要性”，“属于典型的滥用诉权”。 由于缺乏法律上的标准和制度上的支撑，行政滥 诉的引入引起广泛讨论和争议不可避免，而且在当下相 对人权利保障仍需发力的背景下，需要关注滥诉的情形， 并采取措施予以规制，但也必须厘清引入滥诉的目的与 价值所在，不然极易误入歧途。一方面，从总体判断而言， 目前行政诉讼中，滥诉问题不是主流，更不是主要矛盾， 首当其冲的仍是着力解决权利保障不足问题，特别是在 新类型案件受理和审理方面，诉权保障尤其需要加大力 度，而且，深层次的诉权保障即获得公正裁判的权利保 障在一定程度上仍较为薄弱，也是当前行政审判需要重 点发力的地方。另一方面，即使从滥用诉权的角度来说， 也需要谨慎处之，“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时， 应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、 目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥 用诉权、恶意诉讼的主观故意。”〔15〕 而且，之所以提出规制滥用诉权的命题，不仅在 于滥用诉权行为挤占了宝贵的司法资源，更大的问题在 于滥用诉权破坏了社会诚实守信体系，侵害了那些真 正需要司法救济的当事人诉权的正常行使和权利的保障 效果。正如前面所述“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”主审法官所言，“陆案的裁判， 实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权，矫治 政府信息公开制度异化的状态，进而树立以规制权利滥 用反哺权利保障之社会意识，以保障那些真正需要政府 信息和司法救济的人们得偿所愿。”〔16〕 在行政审判既要加大诉权保障力度，又要慎重处理 滥诉问题，对实践中的滥诉问题又不能不予以应对、有所 作为的情况下，较为稳妥的做法，是对实践中滥诉问题 比较突出的重点领域进行“精准”规制，通过个案的逐 步探索积累经验，也为未来制度修订提供实践基础。目前， 主要有如下几个领域需要重点关注滥诉问题，适当加大起 诉条件的审查标准 ：一是信息公开领域，对于当事人明 显违反信息公开制度立法目的，反复、大量提出政府信息 公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明 显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益的 ； 二是举报投诉或要求履行职责领域，对于明显不具有诉 讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉， 比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行 政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作 出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的 ；三是 行政复议和行政诉讼衔接领域，对于没有新的事实和理由， 针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政 复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的。此外， 还要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间 的区别，既要防止将当事人请求行政机关履行法定职责当 作信访行为对待，又要坚持当事人因不服信访工作机构作 出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行信访职责 提起的诉讼不属于行政诉讼调整范围的标准。〔17〕 三、规律与底线并守 ：行政审判化解行政争议的 职能定位 规律是事物发展的内在规定性。行政审判直接调 整公民权利与行政权力的关系，是一种国家权力制约另 一种国家权力的平台和机制。这种调整关系的特殊性与 复杂性，决定了规律在审判实践特别是疑难复杂情况的 应对中发挥着潜在的决定性的作用。在横向上，行政审 判权对公民权利的保护并不是没有范围的，而是有鲜明 边界的，这集中体现在行政诉讼受案范围和审查范围上； 在纵向上，行政审判权对行政权力的监督并不是无限制 的，而是有限度和底线的，这集中体现在行政诉讼审查 强度和审查标准上。 （一）化解争议应遵守底线 涉法行政信访问题之所以要进行诉讼化改革，一 方面是要让纠纷解决重回正轨，另一方面行政诉讼在化 解行政争议方面也更有优势，有利于促进行政争议的实 质性化解。但是，就像法律不是万能的，司法不是万能的， 行政审判也不能包治百病，因为，行政审判有其内在规 律，既要追求行政争议实质化解，又要维护纠纷化解的 法律权威，坚持法治思维和法治方式，恪守法治底线。 为了有效解决实践中“程序空转”的突出问题，新 行政诉讼法特别强化了纠纷实质性化解的制度设计，不 仅在立法宗旨条款增加“解决行政争议”内容，还相应 设置了民事争议一并解决、规范性文件一并审查以及其 他程序实质化的机制，实践证明取得了一定的初步成效。 但是，受制于行政案件审查范围和对象限制，“程序空转” 问题仍在一定程度上较为突出。比如，实践中大量行政 不作为、行政复议和信息公开争议，或多或少都是隐藏在 这些争议背后的实质性争议没有得到解决或者解决未达 到当事人的“满意”程度，而由信访“引申”乃至“异化” 出来的纠纷。当事人提起这些争议，本身关注的重点往往 在于背后的实质性纠纷和利益。特别是很多信息公开争议， 当事人根本不看重信息公开争议本身的输赢，关键是要持 续性地运用各种程序性手段向行政机关施加压力，推动解 决这些信息公开争议背后的争议。而法官对此往往也是“心 有余而力不足”。不是说当事人的实质诉求不应当得到救 济，而是说救济有救济的规矩，超出了行政审判个案审查 范围的诉求，也是爱莫能助。这是司法规律使然，需要接受， 否则极易走向“激情有余、理性不足”的老路。 值得注意的是，审判实践中也产生了另外一种现 象，为了实现行政争议实质性解决，超出法律规定的审 查范围，审查和判断不属于本案审查范围的行政行为的 合法性，甚至进行超范围裁判，美其名曰帮助相对人实 质性化解纠纷，这其实是司法的越位。实践中，时常还 有一种“包打天下”的情绪存在，比如处理信访转身而 来的信息公开行政争议时，面对该行政争议背后的当事 人实体性争议和诉求，有观点认为，“为了减轻当事人 缠诉缠访，有必要一并解决”，等等。这种充满侠义豪情的担当精神，值得赞赏，某种程度上还是当前法律人 最需要的精气神，但是，该履行的救济职责自然应当履 行好，依法公正审理和裁判是司法的本职，不能依法公 正裁判绝对是失职，但如果超出自身职责权限和法定审 查范围进行审理和裁判，则是要不得的，因为权力滥用 的危险是不言自明的。实践中还有行政机关为了彻底预 防法律风险，以权力的让渡换取当事人息诉罢访，或者 无原则无底线地满足当事人的不合理诉求，换取当事人 的不起诉，这看似解决了一个纠纷，岂不知牺牲规则和 法律秩序，会带来更多更棘手的纠纷。因此，在涉法行 政信访诉讼化改革之后，如何理解和认识“解决行政争 议”，首先需要的是一种对待行政争议的态度。简而言之， 行政审判解决行政争议，绝不是当事人不起诉、不上诉、 不申诉那么简单，更不是为了追求让当事人“满意”就 可以罔顾法律的标准和底线，而应当是看行政争议是否 在法治框架内给予公正而权威的审理和裁判。 （二）尊重行政权是监督行政权的基础性要求 涉法行政信访诉讼化改革，目标在于将行政权力 纳入国家权威的行政诉讼监督范围之内，通过司法对行 政权力的严格监督，救济相对人被侵害的合法权益。因 此，涉法行政信访诉讼化改革，势必将强化行政审判对 行政权力的监督力度，但是在现代法治社会，司法内在 具有谦抑的品格，不能为了监督行政权力而不顾司法的 内在规律，也不能为了所谓的救济权利而对行政权本身 的运作规律不管不顾。 此次行政诉讼法修改，删掉了过去法律目的条款 中“维护和监督行政机关依法行使职权”的“维护”， 只剩下“监督”。〔18〕实践也证明，司法审查标准的确比 过去更严。尽管行政诉讼法的立法宗旨条款对行政权的 依法行使只保留了“监督”，但这里的“监督”也是有 深刻内涵的，而不是无度的，必须恪守司法的谦抑品格， 在尊重行政权基础上强化监督。这是因为，行政机关与 司法机关都是国家的法律实施机关，职责分工有别，目 标一致，都是为了实施好法律，贯彻好法治，促进社会 福祉，理当相互尊重；行政权作为面向未来、主动作为、 迎接社会风险挑战、创造社会就业机会和财富的积极能 动权，有其自身的运行规律和逻辑，这些内嵌于行政权 内部的本质属性，需要作为向后、消极被动的司法权予 以尊重，如果没有对行政权自身运行规律和逻辑的充分 认知和必要尊重，盲目实施的监督极易走向异化，也容 易与监督目的背道而驰。否则，看似“监督”“控权”， 实则是妨碍行政权的正常运作，也违背行政诉讼制度的 初衷。可以说，目前，行政审判对行政权的监督，有需 要加大监督力度，防止监督不到位的问题，特别是对直 接涉及当事人重大切身利益、也是引发行政案件数量最 多的征地征收拆迁领域，以及影响范围广泛、一旦违法 损害后果严重的规范性文件审查领域，监督尤其不能缺 位，也在一定范围内存在监督过于严苛的越位问题，亟 需要寻求新的平衡。简而言之，在涉法行政信访改革过 程中，大量过去游离在诉讼之外的行政争议进入诉讼程 序中，行政审判承担的职责更加繁重，但内在规律不可 丢弃，既要依法监督行政机关依法行使职权，并藉此救 济相对人遭受非法侵害的权利，又要尊重行政权运行规 律，做到司法监督的有理、有力、有节，“尊重行政自 主性、坚守司法最终性”是应遵循的基本原则。 结语 “司法是公正与善良的艺术，是主观见之于客观的 活动，法官在审判活动中断别是非善恶，宣示公平正义， 离不开利益平衡和价值选择。”〔19〕修订后的行政诉讼法 立法宗旨由人民法院“正确”审理案件修改为“公正” 审理案件，这是行政审判本质的回归，也是对司法规律 的彰显。在纷繁复杂的信访纠纷涌入行政诉讼程序的情 况下，准确把握行政审判职能定位，保障诉权的同时引 导权利依法理性行使，在尊重行政权运行规律的基础上 深层次高质量监督行政机关依法行使职权，追求行政争 议实质性化解有遵循有规矩有底线，在法治格局中准确 把握司法公正的内涵，通过严格司法平衡权利与权力的 关系。其实，关注涉法行政信访诉讼化改革，关注行政 审判在保护权利、监督权力和法治政府建设的功能作用， 核心是关注背后的公民与政府的关系。行政诉讼搭建官 民互动博弈平台，将涉法行政信访导入其中，不仅是厘 清规则、分清是非、化解纠纷，更重要的是借此实现公 民与政府的良性互动，促进社会的良善治理。