广铁法院集中管辖广州市行政案件的应对路径探究——以SWOT为分析视角

 

内容提要：

本文通过运用管理学科中的SWOT分析法，以一个跨学科的视域，对广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作进行了审视与探索。一方面指出集中管辖行政案件的改革试点工作开展情况、近几年广州市行政案件的审理概况，另一方面用SWOT矩阵对广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革现状进行了全方位梳理，列出了SWOT视域下广铁法院集中管辖广州市行政案件的策略矩阵，结合实践提出了内外完善之道。（全文14700字）

 

 

以下正文：

引言

党的十八届三中全会提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；十八届四中全会提出要探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件，合理调整行政诉讼案件管辖制度。最高人民法院发布《四五纲要》，明确指出探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度。就广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作来说，从外部而言，一离不开对先行集中管辖行政案件的改革试点工作的经验理性认识，二离不开对近几年广州市行政案件审判概况的准确把握；从内部而言，一离不开对广铁法院自身优势的客观审视，二离不开对广铁法院存在不足的清醒认知。在此基础上，通过SWOT分析法，寻求有效策略，使试点改革稳步推进，是本文致力解决的问题。为此，本文通过运用SWOT分析法，以一个跨学科的视域，对广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作进行了审视与探索。

 

一、集中管辖行政案件的特征和探索

（一）集中管辖行政案件的概念和类型

所谓集中管辖行政案件，是将原来分散由不同法院管辖的行政案件交由若干特定的法院集中管辖和审理的制度。其最大的特点就是集中性，即不再是将所有的一审行政案件都分散到各个基层法院审理，也不再是简单地将本地行政案件移送给异地法院，而是有选择地将各地的行政案件集中移送到社会地位强势、审判业务水平相对优势、地理位置相对便利的法院。

经过几年的试点实践，学者们将我国现有集中管辖行政案件模式进行了类型总结。根据集中程度的不同，集中管辖行政案件可分为相对集中管辖和完全集中管辖。相对集中管辖是指将特定区域内的部分行政案件进行集中管辖，又可分为地域集中和案件类型集中。地域集中，是指在中级法院辖区范围内，选定若干个基层法院作为集中管辖法院，集中管辖其他基层法院管辖的行政诉讼案件；案件类型集中，是指按照案件类型确定管辖法院，将同类行政案件集中到相应法院审理。完全集中管辖是指将特定区域内的全部行政案件进行集中管辖，又可分为提级集中和基层集中。提级集中，是指由中级法院对其辖区范围内全部一审行政案件进行提高审级的集中管辖；基层管辖，是指选定一个基层法院集中管辖中级法院辖区内全部一审行政案件。

十八届三中全会以来，司法改革将行政案件集中管辖改革试点工作与铁路法院管辖改革试点工作相结合，开始“借壳”铁路法院对行政案件进行集中管辖，有别于原来只在地方法院进行此类改革的做法。上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院就是在这一轮改革试点中分别依托两地的铁路运输中级法院相继挂牌设立，前者主要集中管辖上海市市级人民政府为被告的一审行政案件、市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件，后者主要集中管辖北京市各区、县人民政府为被告的有关跨地区行政诉讼案件。上海、北京的各区法院继续管辖由基层法院受理的一审行政案件。

行政案件集中管辖，实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，也一定程度上统一了裁判标准、提高了行政审判效率，但也在实践中暴露出当事人诉讼成本增加、诉讼不便等问题。

（二）集中管辖行政案件试点改革的背景和依据

1、改革动因。 行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导的维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。但是由于有的地方司法环境欠佳，案件的受理和审理往往受到不当干预；有的地区行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至无案可办；有的法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件。人民法院不能依法受理行政案件，并独立公正地行使审判权，不仅损害司法的权威，最终也将损害法律和国家的权威，动摇党的执政基础。

当前，人民法院出现的“立案难”、“审理难”、“执行难”问题，主要发生在行政审判领域，这也是人民群众反映强烈的突出问题。据统计，我国每年因行政行为引发的信访纠纷约有400万至600万件，大量行政纠纷进入信访渠道，其中一个重要原因是解决行政纠纷渠道不畅，一些本应纳入行政复议、行政诉讼渠道解决的案件因种种原因没有进入。

近年来，部分地方人民法院在当地党委、人大、政府的支持配合下，通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式，探索司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。在总结各地经验的基础上，最高人民法院决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题的“牛鼻子”。

2、政策动向。党的十八届三中全会提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；十八届四中全会提出要探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件，合理调整行政诉讼案件管辖制度。经中央政法委批复（中政办函〔2014〕545号）同意，2014年10月16日，最高人民法院下发了《最高人民法院关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》（法〔2014〕257号），确定我省与北京、上海、江苏等7个省（市）在全国先期开展铁路法院管辖改革试点。

2014年10月，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱到最高人民法院调研司法改革时，要求加快利用铁路法院跨区域审理案件试点工作的步伐。最高人民法院周强院长要求江必新副院长督办此事。11月，江必新副院长来我省督促落实铁路法院管辖改革试点工作，要求我省认真贯彻落实孟建柱书记的指示精神，加快推进铁路法院管辖改革步伐。12月，最高人民法院召开“行政案件集中管辖试点研讨会”，进一步推动铁路法院管辖改革试点工作。

2015年2月4日，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，围绕建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体 系这一关键目标，提出了7个方面65项司法改革举措，其中专门就探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度等作出专门规定。

3、法律依据。2014年11月1日，全国人大常委会审议通过的《行政诉讼法（修正案）》第十八条第二款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以指定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件”。行政诉讼法的修改，为铁路法院跨行政区划管辖行政案件提供了法律依据和合法路径。按照中政委和最高人民法院要求，改革后的铁路法院原则上保留原管辖案件，以管辖行政案件为主，同时办理与行政案件相关的环境资源等民事案件。

（三）集中管辖行政案件的现有改革成果

积极回应党中央和最高院探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度的要求，全国各地试点法院对此做出大胆探索。以广东为例，江门、湛江已在集中管辖行政案件试点中先行一步，深圳紧追其后进行分步改革。2014年年底，上海、北京相继“借壳”当地铁路运输中级法院分别设立了上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院，是“借壳”铁路法院集中管辖行政案件的先行者。

1、江门。2013年7月21日，江门中院辖区法院开始行政案件相对集中管辖的试点工作，确定蓬江、新会和开平三个基层法院为集中管辖法院。蓬江区法院管辖蓬江区和鹤山市，新会区法院管辖新会区和江海区，开平市法院管辖开平市、台山市、恩平市辖区内的一审行政案件。2014年12月19日，在试点工作经验基础上，进一步深化试点改革，启动以江海法院集中管辖和中院提级管辖相结合的管辖新模式。江海法院负责审理辖区外的一审行政诉讼案件和非诉执行案件，江海辖区的案件由中院提级审理。

自2013年7月21日截至2015年7月20日，开展集中管辖行政案件试点工作两年以来，全市法院共受理基层一审行政案件586件，审结469件，与实施集中管辖前两年相比，收案数增长了31.4%。实施集中管辖前后，一审案件的上诉率从62%下降至47.3%；二审改判率从16.7%下降至7.7%；行政机关一审败诉率从7.0%提高至18.2%；全市共有125件行政案件由机关负责人出庭应诉，机关负责人出庭应诉率达到21.3%，其中有50件由一把手出庭，刷新了2012年以前行政机关负责人零出庭的现象。（见图一）            图一：江门法院集中管辖行政案件前后情况对比图

 

2、湛江。2014年11月21日，湛江市基层一审行政案件相对集中管辖试点工作正式实施，湛江市经济技术开发区法院作为集中管辖试点法院。截至2015年3月底，该法院共受理各类一审行政案件170件，其中行政诉讼案件70件，非诉执行案件100件。实施集中管辖前后，上诉率从65%下降至11%；行政首长出庭应诉率从9%提高至30%；信访投诉率为0，申请再审率为0，审判质效大大提升。（见图二）

图二：湛江法院集中管辖行政案件前后情况对比图

3、深圳。2015年6月30日，深圳中院正式启动行政案件集中管辖改革。采取“两步走”方案，第一步是从2015年6月30日起，深圳所有基层法院管辖的以区属行政机关为被告的行政诉讼案件统一由盐田区法院集中管辖；第二步是从2016年1月1日起，除盐田区法院以外，深圳其他基层法院不再受理行政诉讼案件及行政非诉案件审查。集中管辖的受案范围是深圳市行政区域内基层法院管辖的行政案件，但不包括知识产权行政案件。为了保证审执分离，行政非诉案件审查后的执行工作仍由申请人所在地或不动产所在地基层法院负责。在各调整时间节点前已立案但尚未审结或已提交立案材料的，继续由原法院审理和审查立案。

4、上海：上海市第三中级人民法院。2014年12月28日，上海市第三中级人民法院揭牌成立，成为中国首家专门审理跨行政区划案件的人民法院。该院依托上海铁路运输中级法院设立，同时组建上海知识产权法院，与上海市第三中级人民法院合署办公，实行“三块牌子一个机构”。上海市第三中级人民法院在试点阶段将主要审理以市级人民政府为被告的一审行政案件；市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件以及上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件，还包括上海市高级人民法院指定管辖的其他案件。

上海市第三中级人民法院机构设置呈现出精简、高效、扁平化的特点，按照“审判独立、行政（党务）合署”的原则，在中院设置上，实行“三块牌子一个机构”；在内设机构上，根据审判工作的规律和需要，先行设立了4个审判业务内设机构，其余将在中央编办明确限额内再行设定；在党组和行政管理上，设一个党组，行政、党务、执行、法警等按照“三院合一、统一管理”的模式进行设置。通过公开选任程序从全市法院具有较丰富的知识产权审判、行政审判经历和审判经验的人员中，择优选任法官。

5、北京：北京市第四中级人民法院。2014年12月30日，北京市第四中级人民法院揭牌成立，该院依托北京铁路运输中级法院设立，主要负责审理北京市各类跨地区的第一审案件，包括以北京市各区、县人民政府为被告的有关跨地区行政诉讼案件；各类跨地区的金融借款合同和保险纠纷案件、涉外及涉港澳台商事案件；还包括跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件以及跨行政区划人民检察院提起公诉的案件等。

北京市第四中级人民法院挂牌后，北京铁路运输中级法院仍将保留，原铁路运输审判职责和诉讼体系将保持不变。北京市第四中级人民法院的机构设置十分精简，审判组织全面实行专业化、扁平化管理，人员编制和内设行政机构明显少于其他中级人民法院。法官根据受理案件的数量实行按员额配备，全部由法官遴选委员会按公开遴选程序提名产生。首批法官共计24名，平均年龄40岁，研究生以上学历占88.8%，从事审判工作均在10年以上。

上述省内外改革工作先试先行、大刀阔斧，在较短时间内获得了一定成效，为广铁法院集中管辖广州市行政案件改革试点工作积累了宝贵的经验。

 

二、广州市行政案件审判工作概况

（一）全市两级法院、市中院行政案件审判工作情况

2014年，广州市两级法院受理各类行政案件6273件、审结5282件，同比分别上升74.83%和67.36%。（见表一）行政案件数量保持高幅增长势头（见图三），给全市的行政审判工作带来了很大的挑战。

表一：2013-2014年度广州市两级法院行政案件办理情况统计表

 

		受     理			办      结			未     结
		2014年	2013年	增减%	2014年	2013年	增减%	2014年	2013年	增减%
行  政	一    审	4200	2521	66.60	3489	2121	64.50	711	400	77.75
	二    审	2015	1005	100.50	1741	978	78.02	274	27	914.81
	赔    偿	37	40	-7.50	33	39	-15.38	4	1	300.00
	审判监督	21	22	-4.55	19	18	5.56	2	4	-50.00
	合    计	6273	3588	74.83	5282	3156	67.36	991	432	129.40

 

图三：2013-2014年广州市两级法院行政案件收案、审结案件量对比图

 

其中，2014年，市中院受理行政案件2493件，审结2000件，分别上升80.13%和51.17%。（见表二）

 

表二：2013-2014年度广州市中院行政案件办理情况统计表

 

		受     理			办      结			未     结
		2014年	2013年	增减%	2014年	2013年	增减%	2014年	2013年	增减%
行政	一    审	433	332	30.42	219	303	-27.72	214	29	637.93
	二    审	2015	1005	100.50	1741	978	78.02	274	27	914.81
	赔    偿	25	25	0.00	21	24	-12.50	4	1	300.00
	审判监督	20	22	-9.09	19	18	5.56	1	4	-75.00
	合    计	2493	1384	80.13	2000	1323	51.17	493	61	708.20

 

2015年上半年，行政案件的收案量继续保持高幅增长的趋势。以市中院数据为例，2015年上半年市中院共新收各类行政案件1622件，与2014年同期的1070件相比上升51.59%。其中，一审行政诉讼案件为342件，与2014年同期的183件相比上升86.89%，一审收案基本已与2014年全年一审收案数量持平；二审行政诉讼案件为1239件，与2014年同期的862件相比上升43.74％。（见图四）

图四：2014上半年、2015年上半年广州市中院行政案件收案量对比图

 

（二）广州市各区法院行政案件审判工作情况

2014年，广州市各区行政诉讼案件收案、结案情况如下。越秀法院新收794件，同比增加92.72%；审结769件，同比增加88.02%。海珠法院受理283 件，其中新收259 件，同比上升121.37%；审结257 件，同比上升110.26 %。荔湾法院审结152件；天河法院审结行政诉讼案件870件，同比增加2倍。白云法院受理476件，审结435件。黄埔法院审理119件，审结85件，比去年同期分别上升128.8%和107.3%。花都法院审结180件。番禺法院审结202件。萝岗法院新收35件，旧存1件，结案31件。从化法院审结52件。增城法院受理129件、审结112件，同比分别增长69.74%、83.61%。南沙法院受理124件，审结122件。2014年，广州市各区行政诉讼案件审结数量随收案数量的升高而攀升，同时，且在各区呈现出不均衡的态势，天河、越秀法院居于显著高位，而黄埔、萝岗、从化、增城、南沙的案件量较少。（见图五）

图五：2014年广州市各区法院行政诉讼案件审结数量

 

2014年，广州市各区行政非诉执行案件收案、结案情况如下。越秀法院收案628件，同比增长了276.05%。海珠法院依法裁定准予执行260 件，不准予执行20 件。荔湾法院依法裁定准予执行50件，裁定不予执行及撤回申请34件。天河法院审查821件，裁定准予执行697件。白云法院受理1187件，办结1208件。花都法院审结182件。番禺法院受理511件，结案511件，结案率为100％。从化法院依法裁定准予执行54件，不准予执行5件。南沙法院受理211件，审结197件。广州市各区行政非诉执行案件审结数量呈现出极度不均衡的态势，越秀法院的非诉执行案件审结数量约是其他十一个区法院合计数量的3倍之多。（见图六）

       备注：无黄埔法院、萝岗法院、增城法院行政非诉执行案件数据，图表中显示为零。

     图六：2014年广州市各区法院行政非诉执行案件审结数量

 

三、现状审视：SWOT视域下广铁法院集中管辖广州市行政案件面临的形势剖析

2014年10月31日，省法院党组向省委报送了《关于开展我省铁路法院管辖试点工作有关事项的请示》，省委批示同意，并请省委政法委牵头落实。2015年2月，省法院将《广东省铁路法院集中管辖广州市行政案件改革试点方案》呈报最高院，并在同年4月获得最高院审批通过。该方案总体思路是通过指定管辖的方式，将广州市的一审、二审行政案件，以及非诉审查行政案件全部交由铁路法院管辖，待条件成熟后，可考虑将适合跨行政区划管辖的环境保护案件、重大职务犯罪案件等调整到铁路法院管辖，在探索设立跨行政区划人民法院方面形成可复制、可推广的“广东经验”。其中，对基层院重新进行业务分工，广州铁路运输法院集中受理广州市一审行政案件和非诉审查执行行政案件；肇庆铁路运输法院集中受理原广州、肇庆铁路基层法院受理的一审民商事、刑事和执行案件，以及今后省法院指定的适合跨行政区域管辖的环境保护案件、重大职务犯罪等案件。因此，本文所指广铁法院集中管辖广州市行政案件的试点改革只要针对广铁中院和广州院的改革。

为推进广铁法院集中管辖广州市行政案件的试点改革工作，必须先对广铁法院集中管辖广州市行政案件的内外情况进行系统性分析和审视。在此，引入SWOT分析法最为全面。

（一）SWOT分析法的基本原理

SWOT分析法也称为态势分析法，最初由美国旧金山大学管理学教授安德鲁斯于20世纪80年代初提出。它分为四要素，其中S代表strength（优势），W代表weakness（劣势），O代表opportunity（机遇），T代表threat（威胁），前两方面对应组织自身的内部因素，后两方面对应外部环境因素。SWOT分析法要求在全面分析组织内外部形势的基础上，发挥组织优势、克服组织劣势、利用外部机遇、规避外在风险。该方法不仅具有针对性，容易抓住组织问题的症结所在，而且通过不同组合，形成不同的策略，为发展战略和完善路径指明方向。

SWOT分析法建立在矩阵之上（见表三）。其分析步骤由两大环节构成：第一步，分别列出组织的优势（S）与劣势（W）以及环境带来的机遇(O)与威胁(T)；第二步把组织的优势与劣势和环境带来的机遇与威胁进行匹配，得到SO、ST、WO、WT四种策略组合。涉港澳台司法协助是组织自身与外部因素有机结合的行为制度，这与SWOT分析的对象条件合若符契。

 

表三  SWOT分析矩阵

 

内部因素   外部因素	优势（S）	劣势（W）
机遇(O)	SO战略： 发挥优势  抓住机遇	WO战略： 克服弱点 抓住机遇
威胁(T)	ST战略： 发挥优势 规避威胁	WT战略： 克服弱点 规避威胁

 

（二）广铁法院集中管辖广州市行政案件面临现状的SWOT分析

1. Strength：广铁法院集中管辖广州市行政案件的内部优势

（1）出身优势。广铁法院于1980年成立并于1982年5月正式开始办案，受理羊城、广深、海南、广梅汕、平南铁路管内的刑事案件和经济纠纷案件，暨管辖区域为湖南省、广东省、海南省全境，是典型的跨行政区域法院，具有跨行政区域的血统。广铁法院成立以来，至移交地方统一管理之前，法院管辖范围与行政区划错位覆盖，且和地方行政机关不存在人、财、物的管理关系，与地方行政机关“不打交道”，这种跨行政区域的“出身”特征，与此次行政案件集中管辖改革工作去地方化、去行政化的精神相契合。

（2）体制优势。铁路法院改制移交地方统一管理后，“人、财、物”已实现省级管理，院领导和审判员由省级人大任命，与普通法院相比，基本不受驻在地区行政机关影响，具有显著的体制优势，也是行政案件公正司法的必要条件。针对现在行政审判体制机制中存在部分普通法院地方保护和行政干预已经固化的情况，在普通法院基础上进行重大调整容易出现表面化、走过场、不彻底的问题，重新设立一个新型法院则面临法律障碍、高成本、高难度的问题，而“借壳”铁路法院集中管辖行政案件，是相对而言影响面较小、改革成本较低、不增加机构和编制的改革路径。

（3）理念优势。广铁法院各级领导和干警正确认识改革，视之为广铁法院在中国法治历史上的转型机遇。铁路法院改制成功后，新一轮司法改革将铁路法院列为探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度的前沿阵地之一，是铁路法院成立几十年以来最伟大的发展机遇。在改革相关文件下发后，广铁法院迅速召开专题党组会学习试点工作的相关文件，紧跟改革动向，学习改革精神，并召开干警座谈会调动干警参加改革的主动性和积极性。

（4）准备优势。广铁法院全面做好案件管辖改革的应对工作，充分做好改革前期的准备。特别是广州铁路运输法院，在学习、走访、调研等多方面主动出击，付诸行动，积极应对改革。一是自主学习。行政诉讼法修订之后，广州铁路运输法院第一时间向全院干警发放《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，倡导全院干警积极学习新行政诉讼法。二是专题培训。2015年2月至4月，广州铁路运输法院连续举办了四期行政诉讼专题系列讲座，邀请了广州市越秀、白云、天河三个法院1名主管行政审判副院长、4名行政庭庭长或副庭长以及广州大学法学院教授来院授课。三是走访调研。2015年1月至9月间，由院领导带领相关部门干警先后到广州市十二个区法院以及江门市江海法院、中山市第一法院等14个基层法院进行了走访调研，掌握各地区行政案件的特点和审判情况。四是派员跟班。2015年3月23日至4月24日，广州铁路运输法院选派10名干警赴广州市越秀区人民法院立案庭、行政庭和执行局进行跟班学习一个月。通过上述工作，加深对行政法律规定的理解和把握，了解广州市十二个区的行政案件审判情况，理顺行政审判思路，为适应行政案件集中管辖试点改革打下业务基础。

2. Weakness：广铁法院集中管辖广州市行政案件的内部劣势

（1）队伍障碍。广铁中院现有编制68人，在编63人，拥有法官职称40人；广州院现有编制66人，在编57人，拥有法官职称30人；肇庆院现有编制23人，在编19人，拥有法官职称12人。再以广州院的业务庭室为例，立案庭6人，刑事审判庭10人，民事审判庭9人，执行局6人，审监庭3人，尚且可以承受约每年500件的民事案件和200件的刑事案件，但相比庞大的行政案件数量，现有铁路法院编制不足、法官不足、业务庭室人员不足凸显。行政案件的庭审秩序维护、应急情况处理需要较多的法警数量，而我院现有法警8人，其中2人系外聘的辅警，显然不足以满足审理大量行政案件的要求。相应的，在集中管辖广州市行政案件后，行政辅助人员短缺问题同样不容忽视。

（2）场地障碍。广铁法院现在所使用的办公楼属于广铁集团资产，自广铁法院移交地方之后仅作暂时使用，并无自己独立的审判业务大楼。此外，现有办公场所已经非常拥挤，存在部分庭室移出院外向外租赁办公的情况，无法满足行政案件集中管辖所带来案件数量、人员增加的要求。经各方协调之后，采取暂时整体租赁办公场所过渡数年、另行选址番禺区广州南站东北侧BA0501地块进行规划建设的方式解决办公场地问题。但是带来的问题也不容忽视，一是频繁移址不利于办公的连续性；二是从原来市中心办公到先后跨越广州市南北两端进行办公，既不便于当事人诉讼，在公车改革班车取消的大背景下也给干警通勤带来很大不便；三是几年内连续两次搬迁进入新建成、新装修的办公楼，极有可能对广大干警的身体健康带来很大威胁。

（3）平台障碍。人员编制的改革思路是将广州市中级人民法院和12个基层法院行政审判庭现有政法编制划转到广州铁路运输两级法院。但编制划转并不等同于审判力量的转移。目前相比地方法院，广铁两级法院法官收入与地方法院存在差距，且广州院的政治待遇也没有任何优势，这一平台障碍严重阻碍引进地方法院行政庭审判力量，加之办公地点偏远等问题，困境更加凸显。

（4）思想障碍。司法改革大潮之下，广铁法院面临的是员额制改革和集中管辖行政案件改革，双重改革的叠加下，改革久拖未决、方案几经变更，使得部分干警出现迷茫、消极的思想和态度。

3. Opportunity——广铁法院集中管辖广州市行政案件的外部机遇

（1）中央级别改革，各级领导重视。探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件，合理调整行政诉讼案件管辖制度，是党中央深化改革的一个方面，从中央到地方各级领导都对此次改革予以高度重视。2014年10月31日，省法院党组向省委报送了《关于开展我省铁路法院管辖试点工作有关事项的请示》，省委批示同意，并请省委政法委牵头落实。2015年2月，省法院将《广东省铁路法院集中管辖广州市行政案件改革试点方案》呈报最高院，并在同年4月获得最高院审批通过。

（2）先行试点经验借鉴。截至目前为止，广东地区有江门、湛江等地的行政案件集中管辖经验可以借鉴，就“借壳”铁路法院集中管辖而言，上海、北京已经先行挂牌设立，为改革试水。无论是精简、高效、扁平化的的机构设置，还是向全市公开择优选任法官等方面，均有许多宝贵经验值得借鉴，并对广铁法院的改革起到重要的指引作用。

（3）历史给铁路法院的转型机遇。集中管辖行政案件是法国、德国许多发达国家的做法，且有悠久的历史。在我国法治改革的进程中，中央将行政案件集中管辖改革试点工作与铁路法院管辖改革试点工作相结合，这是历史给铁路法院的转型机遇。

（4）区法院行政审判编制划入。改革方案关于编制的本思路是将广州市中级人民法院和12个基层法院行政审判庭现有政法编制划转到广州铁路运输两级法院。这无疑将形成我院改革后行政审判的主体力量。

4. Threat：广铁法院集中管辖广州市行政案件的外部威胁

（1）行政案件数量呈现递增态势。2014年，全国各级法院受理一审行政案件15.1万件，同比上升16.3%，是近年来行政案件增长幅度较大的一年。再以北京市为例，2014年全市法院共审理以区县政府为被告的行政一审案件216件，四中院成立后，该类型案件由四中院集中管辖，一个月时间内立案近百件，占比高达2014年全年受理此类案件数的45.4%。又以广州市为例，2014年，广州市两级法院受理各类行政案件6273件、审结5282件，同比分别上升74.83%和67.36%。由此可见，行政案件数量逐年高幅递增，给广铁法院集中管辖广州市行政案件带来极大挑战。

（2）行政诉讼法的新修。2015年5月1日起，修改后的新《行政诉讼法》开始施行。此次修法，保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动。这无疑对从事行政审判人员提出了学习新修改行政诉讼法的较高要求。

（3）送达难、执行难、诉讼不便民。广州市地域广大，集中受理后可能会造成送达难、执行难、诉讼不便民等问题。实行集中管辖后，广州市边远地区当事人应诉路程变远，甚至达上百公里的距离，当事人及律师的多次往返消耗的时间和费用使得当事人诉讼成本提高。大量的案件送达、执行或采取巡回审判，都大大增加了法院办案成本，耗费较多的人力和物力。而对于比较偏僻的农村地区诸如征收社会抚养费、股权分配、外嫁女权益等涉及到村民根本经济利益案件的执行工作，即便是本地法院且当地土生土长的法院工作人员到实地多次执行也未必能成功，而被当地人认为是外地法院的铁路法院不仅存在无法顺利执行的问题，执行人员还存在较大的生命、健康安全隐患。

（4）特殊案件类型统一裁判难。广州不同区之间受理的行政案件类型差异较大。例如，天河、越秀地处广州市区，行政案件多以区内众多省市行政单位和部门为被告；而番禺、从化两区农村区域多，行政案件相对集中在农村股权分配、宅基地纠纷、山林确权纠纷等类型上。所以各区审判经验的差异性客观存在。特别是对于 “外嫁女”类的特殊行政案件，各区原本都有一套结合本区特点、施行多年、被老百姓认可、又被区法院和区各级政府部门默认 “土政策”，这些“土政策”甚至在多年中起到了促进当地稳定的作用。而集中管辖后，这类案件直接面临统一裁判尺度两难局面。如果统一，势必会对打破某些地区的“土政策”，引发更多诉讼，导致当地社会不稳定；但如果不统一，则会出现同一法院对同类案件不同判，显然不合法理。

（5）基层、中级整体改革难度大。改革方案总体思路是通过指定管辖的方式，将广州市的一审、二审行政案件，以及非诉审查行政案件全部交由铁路法院管辖，待条件成熟后，可考虑将适合跨行政区划管辖的环境保护案件、重大职务犯罪案件等调整到铁路法院管辖，在探索设立跨行政区划人民法院方面形成可复制、可推广的“广东经验”。目前上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院的设立都只是建立在对上海和北京两地的铁路运输中级法院，并未触及基层法院。而广铁法院的改革不仅要基层法院和中级法院整体改革，且基层法院还直接面临广州市12个区的所有行政案件的集中管辖，案件数量之多，涉及编制人员之广，改革难度之大，显而易见。

 

四、应对路径：完善广铁法院集中管辖广州市行政案件的对策研究

在对广铁法院集中管辖广州市行政案件进行综合分析后，根据SWOT的第二步骤，可以得出策略矩阵表（见表四）： 

 

 

表四  SWOT视域下广铁法院集中管辖广州市行政案件的策略矩阵

 

内部因素       外部因素	优势（S）： 1. 出身优势。 2. 体制优势。 3. 理念优势。 4. 准备优势。	劣势（W）： 1．队伍障碍。 2. 场地障碍。 3. 平台障碍。 4. 思想障碍。
机遇(O)： 1. 中央级别改革，各级领导重视。 2. 先行试点经验借鉴。 3. 历史给铁路法院的转型机遇。  4. 区法院行政审判编制划入。	SO策略： 利用机遇、发挥优势。	WO策略： 利用机遇、克服劣势。
威胁(T)： 1. 行政案件数量呈现递增态势。 2. 行政诉讼法的修改。 3. 送达难、执行难、诉讼不便民。 4. 特殊案件类型统一裁判难。 5．基层、中级整体改革难度大。	ST策略： 发挥优势，消除威胁。	WT策略： 消除威胁、克服劣势。

 

将矩阵中的SO、ST、WO、WT策略内容进行整合，我们可以从四个方面建构广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革的应对路径：

（一）SO策略：

抓住此次中央级别改革带来的历史性机遇，发挥广铁法院的出身优势和体制优势，实现向集中受理行政案件法院的转型；积极借鉴先行试点的已有经验，切实结合广铁法院的调研成果，做好改革转型的准备。

1、抓住历史机遇，发挥出身、体制优势，实现广铁法院转型。此次改革受到各级领导重视，是广铁法院继转制移交地方之后迎来的又一大历史性机遇。广铁法院应该正确认识、牢牢抓住这次机遇，充分发挥跨行政区域的出身优势，“人、财、物”省级管理、院领导和审判员由省级人大任命的体制优势，在改革试点工作中赢得佳绩，实现广铁法院的历史性转型，在探索设立跨行政区划人民法院方面形成可复制、可推广的“广东经验”。

2、借鉴经验、结合调研，充分准备、迎接改革。广东省内江门、湛江等地、上海第三中级人民法院和北京第四中级人民法院的改革工作先试先行，已经在机构设置、法官员额、行政立案、审判、执行等方面积累了宝贵的试点改革经验。广铁法院的改革要充分学习、借鉴上述经验，结合对广州市行政案件办理情况的调研成果，做到对改革心中有数、准备充分，才能坦然迎接改革，才能获得改革成功。

（二）ST策略：

发挥出身优势和体制优势，与政法委、公安等建立联动机制；发挥准备优势，在充分调研、论证的基础上，降低基层法院改革难度，妥善处理特殊案件类型统一裁判尺度等问题。

1、建立与政法委、公安的联动机制。广铁法院作为省直单位，应争取在省委的协调下，与广州市政法委和法院驻地区公安局建立联动机制。广铁法院集中审理全广州市行政案件，可能会迎来较大的信访、上访压力，也可能会迎来较大的群体性诉讼或群体性要求旁听庭审或群体性在法院外示威、施压事件，针对上述可能存在的压力，必须未雨绸缪，要防患于未然，要有应急机制和应急预案。仅仅依靠广铁法院的法警力量和安保力量显然是不够的。必须在省委协调下，与广州市政法委和法院驻地区公安局建立联动机制，就相关上访或群体性事件协调解决，为公正、高效地开展行政审判工作消除不良的外部威胁、创造良好的外部环境。

2、充分掌握各区行政审判情况，摸底各区行政审判力量调动意愿。继续深入调研各区行政审判情况，掌握全市、各区行政案件的数量、类型、特点，为改革后集中管辖全市行政案件做好准备。向各区法院行政庭进行问卷、访谈等方式进行调动意向摸底调查，掌握各区行政庭干警关于调动到广铁法院的疑虑、要求，展示广铁法院尊重人才、爱惜人才的一贯作风，将调动区法院行政庭优秀干警的工作做在改革之前，充实改革之后的行政审判队伍。在摸底结果不甚理想的情况下，可以积极采取招录、选调等方式，向全市、全省、全国招录、选调优秀行政审判人才。

3、积极调研、充分论证，妥善处理特殊案件类型统一裁判尺度的问题。对于 “外嫁女”类的特殊行政案件的裁判处理，要深入各区向当地党委、政府、法院请教，了解各区施行多年的 “土政策”，又要组织研讨，结合法理和民俗进行探讨，对于社会影响较大的事项还应主动向党委、人大、政府等征求意见，做到依法裁判、妥善处理，既要统一裁判尺度，又要重视社会稳定。

（三）WO策略： 

利用此次高级别、受重视的改革机遇，在改革过程中一并向上争取解决落实队伍、场地、平台等保障措施，将区法院行政审判力量与广铁法院的审判力量结合，一并克服广铁法院队伍障碍、场地障碍、平台障碍、思想障碍的劣势。

1、落实改革试点保障措施。此次改革试点工作涉及机构编制、人员调配、物资保障等多方面问题。要充分认识此次改革的重要性，在改革过程中，主动向省委、省人大、省法院等汇报改革进程和工作困难，力争多方理解、支持和配合，积极有序开展试点工作。有序开展编制划转、人员调动，解决队伍障碍问题；落实办公场地租赁、建设工作，解决场地障碍难题；向上争取政治待遇和经济待遇，为吸引优秀审判人才解决平台问题；经各方协调下，上述问题的顺利解决，对改革迷茫的思想障碍自然迎刃而解。

2、精简机构设置，充实审判力量。在人员优化上突出实行人员分类管理，法官实行员额制，重新整合编制。在编制整合上突出精简机构，遵循精简、高效、扁平化的特点有和要求，成立综合行政办公室，把一些综合行政工作全部纳入综合行政办公室，减少内设机构，减少编制。在法院管理上突出建立扁平化管理模式，理顺审判权、审判监督权、审判管理权的关系，减少管理层级，提高管理效率。按照改革方案，有序开展编制划转、人员调动，为调动人员尽可能提供方便生活与工作的帮助。在区法院行政庭调往我院人员不足的情况下，可另行通过选调等方式向全市、全省甚至全国选调优秀审判人才。为行政审判法官配备1+2+2的审判团队。多措并举，充实广铁法院行政审判力量。

（四）WT策略：

通过改革动员，消除思想障碍，打造积极学习新行政诉讼法的氛围，正确认识案件数量增长态势；在队伍、场地双重障碍的客观现实下，通过巡回审判、区法院协助，克服送达难、执行难、诉讼不便民的劣势。

1、消除思想障碍，积极应对改革。通过开改革动员大会、进行行政审判培训等，逐渐消除部分干警对改革存在的消极思想。在全院打造积极学习行政审判业务的良好氛围，培养竞相投身行政审判业务的积极情怀，让全院干警认识到：改革是必须，改革是机遇，早改早发展，早改早受益。具备了积极应对改革的心态、积极学习新知的心态，相信面对广州市逐年增长的行政案件数量，全院干警在广铁法院的历史转型中也会收获自己个人的职业转型和事业提升。

2、积极探索，克服送达难、执行难、诉讼不便民。一是加强人员、车辆等物质保障。要充分考虑集中管辖广州市行政案件后远距离送达、执行、巡回审判等工作增加的审判成本，提供充足的物资支持保障上述工作顺利开展。二是借助区法院之力，减轻立案、送达、执行压力。在各区法院立案窗口免费提供试点工作相关的宣传和释明材料，便于公众了解试点情况，指导当事人正确行使诉讼权利、参与诉讼活动。当事人向区法院提起行政诉讼的，区法院应当告知其向管辖法院起诉，或者在收到起诉状后及时将相关材料移送广铁法院。对边远地区的送达和执行，可以委托区法院进行。例如，江海法院开辟行政诉讼“绿色通道”，设立行政诉讼立案窗口，由专人负责诉讼指引与相关立案工作并对当事人提交材料等进行简化、统一标准格式。实行非集中管辖法院代为转交起诉材料，并保证一案一卡（便民联络卡），内容包括法官、书记员姓名、联系电话、邮箱地址、通讯地址，为当事人制定6种往返江海法院的详细乘车方案。制定实施了《关于行政案件巡回审判工作的实施细则》，明确规定每年进行巡回审判的案件数不得少于20%，目前已有24%的案件采用巡回审判的方式开庭审理。三、积极探索巡回审判，方便群众诉讼。例如湛江法院管辖地域广阔，集中管辖以来，郊区市县的案件合计占总收案量的74%，开发区法院针对郊区市县案件多、群众诉讼路途远、诉讼不便的问题，积极开展巡回审判，把庭审开到群众身边，方便群众诉讼。

 

结语

广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作，是中国法治进程中探索设立跨行政区划人民法院方面的重要一步，也是广铁法院成立以来的历史性转型机遇。通过SWOT分析可见，广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作，既是一项在司法改革浪潮之中的魄力之举，也是需要充分调研和准备的长期性工作，必须采取循序渐进的方式，总之是逐渐丰满、充实和完善的过程。广铁法院必须利用改革机遇、发挥自身优势、消除潜在威胁、克服自身劣势，推动改革试点工作顺利进行、取得佳绩，形成可复制、可推广的“广东经验”。本文立足于当前改革实际，以问题为导向，提出了若干探索路径，希望为广铁法院集中管辖广州市行政案件试点改革工作提供一点启发。