建立新型审判管理机制的构想--转制后广铁法院审判管理机制之初探
审判管理是法院各项管理工作中的中心内容，是一项实践性很强的工作，同时也是一门科学，有其固有的特点和规律。如何建立、健全法院审判管理机制，是法院建设的重大课题。本文试从理论角度进行分析，结合本院审判管理的实际状况，特别是针对转制后广铁法院所面临的新的形势和任务，提出新型审判管理机制的一些粗浅设想，以供参考。
一、审判管理的内涵和价值取向
什么是审判管理？郑鄂院长2010年12月10日在广东省法院审判管理工作电视电话会议上讲，审判管理是人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等综合措施和方法，对审判执行工作进行全局、系统、多层次、多点面的统筹安排和规范引导的系统工程。
从内涵上讲，审判管理是法院直接围绕审判活动所进行的审判程序及辅助工作的管理;从外延上讲，审判管理包括立案、送达、财产保全、调查取证、排定案件（排定法官及书记员、开庭时间、审判法庭）、案件记录、庭前准备、审限监督、案卷归档等管理活动。具体包括审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究、案件繁简分流制度、案件指导制度、审判委员会的监督和指导、院庭长的监督管理和指导等等。
公正与效率是审判管理追求的基本价值，是构造科学审判管理机制的理论和价值基础。科学、合理的审判管理机制，应建立在公正、高效的价值基础之上。首先，审判管理应保障公正价值的实现。司法公正体现在审判活动中，即指审判过程中要遵循正当平等的原则，审判结果要体现公正、正义的精神。其次，审判管理要保障效益价值的体现。现代民事诉讼“迟到的正义非正义”的法谚，实际上隐含着现代司法制度对正义的更高要求，揭示了诉讼效益与诉讼正义不可分割的联系。
如果以一句话来概括审判业务管理的实质和目的，可以归纳为审判管理“归根到底是对人的管理”，要求是“以管案促管人，以管人促管案”，“审判业务管理的目的，就是实现对审判质量和司法效率的控制”。
二、广铁法院审判管理现状
（一）广铁法院对审判管理的探索和发展
铁路法院在二十世纪八十年代初中国司法事业“而今迈步从头越”的时代背景下应运而生。虽然受到案件管辖局限和铁路企业“站段式管理模式”的双重束缚，但铁路法院三十年来不遗余力地发展和完善自己，法院建设稳步推进，社会形象有所提高。但由于缺少超负荷案件的压力，与地方法院主动求变不同，铁路法院基本上都是被动接受审判管理的理念，审判管理的推进速度和推进效果都大大落后于地方法院。
就广铁法院而言，我院以“排头兵达标竞赛活动”为契机，推行了方针目标管理考核体系，建立了覆盖法院所有岗位的任务指标，确定了部门和个人完成工作的数量、质量、效率、效果，以数据统计、量化反映的方式，公布评定结果，实施奖优罚劣，改变了以往那种随意性、松散型的管理方式，开始推进审判方式改革。以审判长选任为契机，实行办案负责制，逐步淡化业务管理的行政色彩，坚持“还权于合议庭”；按照“大立案，精审判”的思路，实行了立审、审执、审监“分权”改革，推行审判流程管理，由立案庭对每个案件的审判节点进行动态监督。根据铁路法院申诉、再审案件少的特点，强化案件质量评查力度，审判监督庭的主要任务即为案件评查，评查范围基本涵盖了所有的审判、执行案件。
与此同时，我院不断完善审判委员会工作规则，侧重总结审判经验，研究对类型案件的规范性意见，充分发挥审判委员会业务指导职能；按照清晰界定、科学配置的原则，完善了诉讼文书签发权限制度；通过建立和完善裁判文书公开、裁判理由释明、公开听证等制度，进一步拓宽了司法公开的渠道，扩大了司法公开的范围；积极推进量刑规范化工作；同时，建立了案例指导制度，加大了审判业务指导力度。
（二）广铁法院审判管理工作存在的问题
经过不懈努力，我院初步形成了对审判流程的管理和各审判环节的监督、控制体系，缩短了审理周期，杜绝了超审限案件，加强了对审判权的分权制衡，增强了审判工作的透明度，使审判质量和效率得到提高。虽然成效初显，但由于审判管理工作是一项复杂的系统工程，加之囿于一些主客观因素的制约，我院的审判管理还是存在不少问题，主要表现在：
1、铁路法院改革使审判管理无法配套推进
审判管理意味着对审判权与审判管理权的调整与分配，必然会带来法院内部各部门的职能转变。但由于铁路法院改革中人事、机构冻结已长达三年之久，审判管理机构虽然成立，但由于缺乏人员编制，仅暂由一名审判委员会专职委员负责协调工作（无论转制前或后，均无正式的审判事务管理办公室的编制），只能将属于审判管理业务范围的事项交由研究室、立案庭、审判监督庭分头处理，造成了几个甚至多个部门分散管理的局面，既不利于上下级法院之间的对口管理，也不利于本院集中统一管理，难以提升审判管理的专业化水平。因此，编制的问题成为了审判管理的“瓶颈”之一。
2、案件数量不足使审判管理缺乏稳定平台
与地方法院动辄成千上万的年结案相比，我院案件数量很少，类型单一，许多绩效评估三级指标项下为空白，有的指标项下可考察案件仅为1、2件，使评估结果带有极大的偶然性。如某个月刑事开庭案件仅有1件，如当庭裁判，则当庭裁判率为100%，如果没有当庭裁判，则当庭裁判率为0%，数据悬殊，无法从中找到内在规律性进行分析评判，使评估结果的准确性大打折扣。再如由于某个月度结案数仅为个位数，下一月度稍有增减，其变动情况就以倍数计，结案均衡率非常难以控制和把握。
3、信息化建设相对滞后使审判管理难以有效展开
究其本质，审判管理是以先进的信息化平台为载体的。我院按照高级法院的统一部署，使用广东法院综合业务系统，基本解决了能用的问题，但是应用中依然存在的各种问题不容忽视。特别是我院法官对新系统熟悉掌握不够，使系统软件成为影响审判管理的一个重要原因。
4、其他综合性障碍也成为掣肘因素
（1）管理不到位。由于人员编制等不到位，审判管理机制尚未真正理顺。目前我院审判管理存在工作延伸不到位的问题：事后监督管理的多，事前、事中介入管理的少，未能真正实现对审判工作的全程动态管理和监督。如对案件的立案环节中案件是否在法定期限内立案；是否有错立案件；是否依法办理了财产保全、证据保全；是否及时送达法律文书，及时将案件移送相关业务庭；是否履行了审判流程职责等事项未得到有效监管。而案件的审判及执行进度、审理案件的合议庭是否实行了合议制度、是否依法办理评估拍卖、承办法官是否存在不当执法行为等未能有效进行事中监督。其主要原因是案件监督管理未能实现管理规范化；审判质量管理与审判流程管理尚未有机结合。
（2）制度建设尚未形成有机一体。有关审判管理的规章制度虽已初步建立，但分类科学、内容全面、操作明确的制度体系尚未形成。大多是对某类管理事项的个别规定，没有经过系统的分类与整合，有的缺乏配套，有的交叉重合，有的相互冲突。因此，尽管制度多，但制度之间缺乏必要的协调与衔接，影响了制度的可操作性与执行效果。
（3）效能未充分发挥。审判管理具有防范司法不公、查找工作漏洞、纠正不当行为、提供考核依据、助力审判调研等多方面的作用。发挥上述职能作用的前提是法院有关部门密切配合、形成合力，且硬件配套。但我院限于人员编制、认识、装备、技术等因素，目前审判管理的效能没有得到充分发挥。审判管理的方法简单老套。如：审判管理日常工作忙于个案评查，而疏于管理，缺乏指导，更忽视了疑难典型案件调研、总结、提高；案件评查多注重程序问题，往往忽视实体问题；注重案卷的整理装订、文书齐全等一般性评查，往往忽视对法官司法能力的考查；注重案件普查，往往忽视案件的专项评查等。
（4）审判管理职责不清，功能交叉。在审判实践中，法官在行使司法裁判权的同时，又履行着与审判相关的行政管理，即审判管理，二者的交叉限制了法官的裁判权，甚至会超越法官的裁决权，影响了法官裁决权的正常行使。法官与辅助人员、判案人员与管理人员分工不清，职责不明。判案法官不仅开庭审理案件，而且还要负责庭前准备、庭前调解、证据交换、部分法律文书的送达、移送检查、归档等，导致执行裁判权和执行实施权的重叠。管理工作分散在各个部门，导致管理分散性、随意性。另外，由于院长、副院长、庭长、副庭长一方面在履行审判职能的同时，又要履行审判管理的权限，管理全院或者某个庭室的各项事务。在审判实践中，法院管理传统的做法是官本位，即这种管理权限往往超越了法官的裁判权，他们通过一些如签批裁判文书、分配案件、指定审判长等方面影响着法官的裁判权，使法官独立人格受到影响。
三、构建审判管理机制的初步设想
（一）转制后广铁法院面临的新形势和任务
根据中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部的有关文件规定，转制后，广铁法院设有立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、执行局、审判监督庭、政治处、研究室、办公室、司法警察大队等9个机构，行政编制为64名，其中一线从事立案、审判、执行、审监的人员为41名。根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》及广东省高级人民法院的有关指示精神，我院在转制后因管辖范围的扩大及广东省高级人民法院的指定，受理的案件数量将会呈大幅上升的趋势，受理的案件基数大约为每年人均30-50件，即全年全院受理案件数量将为1800-3000件，增加的案件主要是民事案件和执行案件。而目前我院全年受理的案件数量近3年均不超过300件，全院在编法官（具有审判职称，能从事审判、执行业务）为37人，一线从事审判、执行业务的法官为31人。两相对比，即我院将由人均办案数量将由人均10件左右陡升至50件左右（满编情况下）。虽然，相对地方法院，这样的人均办案数量并不多，但对于以往以刑事案件为主，民事审判力量相对薄弱，在转制后受理案件大幅度增加，且主要增加的系民事案件的我院来说，仅在受理案件的数量及案件类型这两个方面，所面临的新形势就相当严峻，挑战是空前的。在目前条件下，面临新的形势和新的任务，要求我们必须在审判管理体制上积极创新。
（二）构建现有条件下新的审判管理机制的设想
相对地方法院而言，广铁法院仅是珠三角地区的一个小法院，我们要在审判管理机制有所创新，必须切合实际，立足自身现有条件，有条不紊地进行。根据现有条件，设想的方案，可以从基本结构、运作机制二个方面来作一个概述：
1、审判管理机制的基本架构
审判管理是围绕审判这个核心业务所进行的管理活动，在目前尚不能成立专门的审判管理办公室的情况下，审判管理可以分解为四大管理体系：立案管理，裁判管理，执行管理，监督管理。在四个环节设置上合理布点，在每个关键的节点上由精英把关，再将各种素质状况和职能不同的人员按层级配置进去，实现单元化管理。
具体管理模式可分解如下：（1）立案管理可以分解为四大单元的管理，即：立案大厅、流程中心、法警队、综合裁判组。（2）裁判管理可以分解为二大审判组织体系的管理，即：刑事审判、民事审判。(3)执行管理可以分解为两大执行权的管理，即：执行实施权的管理、执行裁判权的管理。(4)监督管理可以分解为二大监督体系的管理，即：静态监督的管理，动态监督的管理。
2、审判管理模式的运作机制如下：
（1）把立案庭构建为审判程序的管理中心。
确立立案庭为案件调度中心与行使审判程序管理权为一体的案件综合服务部门，设立审判流程控制中心，由立案庭负责实施，以保障审判流程管理工作的高效运转；同时明确审判流程管理过程中的立案、排期、送达、保全、庭前准备、先行调解、庭审、结案、督查、归档、信访等十一个阶段，并以诉讼法为依据，以审判过程各阶段的审限管理为核心，将诉讼法对审限的规定层层分解，对审判每个阶段都规定详细的审限要求，对各类型案件进行动态监督、管理，保证案件在合法的审限内尽快审结。
A立案大厅：审查和决定立案，诉讼费、执行费以及其它费用的收退和结算。
B流程中心(由立案庭法官或电脑工程师负责)：排期开庭，审限跟踪与提示、卷宗归档、制作统计报表，统计分析报告，案件质量评查（属监督管理的职能，汇同审监庭、政治处等部门共同完成）。
C法警队：执庭、送达、押解、警卫、保全的实施、协助。
D综合裁判组：保全的裁决和组织实施，支付令、执行裁判的听证和裁决，申诉和申请再审的听证和裁决。
（2）把职能审判庭构建为案件的决策中心。
将刑事、民事案件按性质再作细分，由不同的主审法官组织不同的审判单元对某一类或几类相对固定的案件进行审理和裁判。例如，面对大幅度上升的民事案件，特别是作为专业法院以前未曾接触过的民事案件，我们可以法官的专业技能的不同，将民事案件分成三个大的类型：一类是合同和债务案件，一类是侵权和损害赔偿案件，一类是婚姻家庭案件及其他案件（转制后受理的指定案件）。每一类案件分别由三名专门的法官或助理法官组织专门的审判单元审理。一般实行独任审理，需要组成合议庭的个别案件由负责同一类案件的法官或助理法官组成合议庭。在条件许可的情况下（即政策允许招收速录员进行庭审记录），由庭办书记员行事法官助理的职能，可按主审法官的要求组织庭前调解，证据交换，证据调查等工作。
（3）执行管理实行分权化运作
将执行权分解成执行裁判权和执行实施权，执行实施权由执行局负责，执行裁判权由立案庭的综合裁判组负责，以实现执行的分权制衡。且执行裁判的内容多以程序为主，由担负程序管理中心职能的立案庭负责较妥。由于执行裁判权被剥离，执行局主要行使执行实施权，人员调配上要做到收放自如，既有承办人的个人负责，又有实施执行措施时人员必要的集中。有分有合，分工负责，合力攻坚的执行机制，与审判管理单元和立案管理单元在人员调配机制上有其不同的特点。
（4）加强审判监督管理
一是提高审判监督工作的规范化程度，制定相关加强审判监督工作的规章制度，并根据案件的不同性质制定不同内容的案件质量评查标准，建立对审判监督工作规范化管理的基础和依据，真正做到有章可依、有规可循。二是建立完善的案件审判流程跟踪表，对案件从受理到审判、执行进行全程监督。落实制度从抓案件质量评查入手。审监庭制作《案件评查表》，对案件从立案、实体、程序、文书制作到案件装订归档等各个环节全方位的进行监督评查，及时发现问题、解决问题。同时要求各审判庭将审结的案件在归档前统一送交审监庭进行评查，评查实行一案两表，对案件中存在的问题进行纠正。建立案件质量评查通报制度，每季度通报一次，对案件质量好的审判庭给与表扬，推广经验，对于案件质量差的审判庭则予以批评，限期整改。三是进一步强化审监庭的监督职能。
（5）构建科学的、立体化的审判质量监督管理体系
一是成立以审监庭为中心，各部门协调联动的审判质量管理的组织体系。成立审判质量监督管理机构，院审判监督管理办公室是法院案件质量监督管理的职能机构，负责对全院审判工作以及案件质量的监督、检查和评定工作。由分管副院长和审监庭全体人员组成，分管副院长任主任，审监庭庭长任副主任，其他人员为成员。并设立审判监督管理委员会，由院长任主任，分管副院长任副主任，审判委员会委员、各业务庭庭长为成员。负责对监管过程中发生的异议通过集体讨论的方式进行审查确认；对重点案件的责任进行审查确认。通过由审判监督管理办公室具体负责对全院案件的立案、审判和执行工作的全方位监督管理，政治处负责根据监管结果进行考核和奖惩，纪检部门负责对违法行为进行追究，档案室对应送检而未送检案件不予归档，从而构建以审判监督庭为中心，各部门协调联动的审判质量监督管理机制。
二是将监管视线前移，实现从注重审判结果向注重立案、审判、执行各个环节的转变。把立案和审判、执行过程中的工作纳入案件质量监督的范畴。首先，审判监督管理办公室定期或不定期对立案庭的立案工作进行检查。其次，庭审监督。每月不少于一次不定期随机选出案件按照排定的开庭日期和地点进行庭审的旁听。第三，执行听证监督。对当事人或案外人就执行过程执行主体的变更、超标的查封内容提出的异议，审判监督管理办公室认为有必要听证的，及时派员参加。第四，审、执中抽查监督。根据立案登记随意抽取正在办理的审判、执行案件，对其程序和实体分别进行审查。抽查人员抽查后，及时填写“案件质量检查表”，能补正的书面通知限期补正。第五，审限跟踪监督。对每一起审执案件的审限进行跟踪、监督，检查是否在法定期限内审、执结案，需要延期审理是否依法申请延期。此外，对案件的事后监督检查仍采取常规检查、重点检查、专项检查相结合的方式，并根据差错的性质和分类、审判人员的过失程度及造成的后果追究责任人的差错责任。
另外坚持审判前、中、后动态监控。监控应以业务庭为主，开展审判质量自查，并把好三关：一是规范庭审，严禁出现办公室开庭、书面审理、自审自记等违反程序的问题。二是规范裁判文书制作，审查是否做到证据认证全面、法理分析透彻、法条引用准确、制作格式规范。三是规范卷宗装订，检查有无错别字、缺项、杂乱的问题。
四、新的审判管理机制的不足和完善之路
以上审判管理机制，它既符合法院审判管理的规律，又与我院院的状况和特点相结合，是在审判效率的矛盾还没有上升为主要矛盾的条件下，通过创新机制，整合审判资源，充分挖掘优质审判资源的潜力，以着力提升审判质量和攻克执行难为目标的一种审判运行机制的选择，这种机制最大限度地革除了司法行政化的趋势给法院审判管理造成的种种弊端。这种机制不一定就是最好的，但应该是目前最适合我院的一种机制。不过，因为这种审判管理机制的设想方案，系基于目前我院的实际情况下，即在机构、编制无法满足的现有条件下，所做的一个并不完美的方案，所以先天存在不足，甚至有权宜之计之嫌。设立专门的审判事务管理办公室并进行配套的制度建设，是这个方案可供进一步完善的地方。
（一）设立审判事务管理办公室，负责案件的程序过程监管、绩效考核、质量评查以及与上级法院的协调汇报工作。
成立专门的审判事务管理办公室的优势主要体现在以下三个方面：
首先，从管理体制上体现权威性。专门的审判事务管理办公室对法院参与审判的每个部门审判工作进行监督、管理。它不参与审判的任何环节，其职责是专司管理，与各个部门不存在职责不清、任务不明、相互推诿等利害冲突，当审判环节出现矛盾，由其进行协调，及时解决矛盾，确保审判的正常进行。其次，从管理过程中体现独立性。法院机关业务庭的每个案件从立案到结案都在审判事务管理办公室归口管理，案件立案后通过微机联网进入审判事务管理办公室的管理，结案后仍交由审判事务管理办公室，法院所有案件收结案情况均由审判事务管理办公室统计，所有案件都要经过审判事务管理办公室的管理和评查验收。这样，审判事务管理办公室在管理过程中具有独立性，从宏观上掌握着法院审判工作的全部情况，尤其是对办案进度、审判质量了如指掌。通过分析掌握的情况，对各类案件每月应当完成的审判任务进行督办；对各类案件质量评查情况进行总结通报，找出存在的问题，责令限期改正；对案件的审限跟踪管理，在案件要到期时进行催办。第三，从审判效果上体现公正性。审判事务管理办公室在审判流程中，通过对案件排期控制每个案件的办案进度，通过指定审判程序进行个案的审限跟踪，通过案件评查监督每个案件的审判质量，杜绝案件超审限，提高审判效率和质量，缩短案件审理期限，增加裁判正确率，让当事人切身感到审判的公正与效率。
设立审判事务管理办公室，应当明确审判事务管理办公室应当管理的范围、职责。既要实时管理，也要对管理的各类信息进行收集、汇总，及时对审判动态进行分析。同时，根据法院人员配置情况，整和有效人力资源，充分发挥信息科技的作用，提高管理效用。实践中，审判事务管理办公室的具体责权应当包括：监督案件流程管理；案件质量评查；审判绩效管理；审判态势分析；案件指导制度的建立与推行；精品案件、优秀法律文书和办案能手的组织评选；审判委员会日常事务；为审判委员会专职委员提供服务和进行管理。
（二）强化法院内部监督机制，明确院庭长的管理范围和职责，构建审判管理的多重防火墙。
1、建立在案件宣判前的案件质量控制机制。在案件审理中，强化合议庭职责，增大横向监督制约力度。合议庭成员在评议案件时必须展现对案件事实和裁判结果的逻辑推演过程，不能简单的以“同意”或“不同意”等方式变相放弃裁决权。
2、建立沟通指导制度，完善院庭长监督制约机制。设定院庭长指导办案的程序，在充分尊重审判主体地位下，根据案件复杂、疑难、敏感程度分类型分级别的由院庭长进行监督和指导。最后，建立在执行和信访过程中的案件质量控制机制。配置全院各庭室之间相互监督、相互制约的机制，对在案件信访和执行中发现的案件质量问题，及时通过审管办向原审判庭室或原承办人反馈。
3、推进审判管理结构的梯队化，以信息化为纽带，以事务管理为中心，打造一种跨越部门和职能界限的混合模式。
这一模式下，院长（党组）通过审判事务管理办公室对审判工作进行管理，审判事务管理办公室通过信息化系统对法官审判和各庭室的审判事务的统一实施进行程序监督和质量控制，立案部门通过信息统一实施审判实务，并及时将信息反馈各庭室及法官。通过这种横向网络化的框架组织结构，减少了中间环节、扩大了管理幅度，使院长（党组）能更有效的加强审判管理工作，更利于法院各庭室的分工负责和互相配合。
4、统一绩效考核尺度，建立以审判事务管理办公室为牵头的业务综合考核体系构建客观稳定的法官绩效考核平台。通过一套有效合理的法官考核机制，引导与激励法官增强司法能力、完成法院工作目标，确定法官工作量并据此调整人力计划和确定法官名额。
完善和优化考评标准，科学设置考核方法和范围。审判质效评估体系以绩效考核指标为基础，通过一系列指标对法官的审判质量包括法律效果和社会效果进行整体评估。考核标准的设置应符合审判规律、适应审判队伍现状和审判工作实际，因地制宜的选用科学合理的考核方法。同时依据考核信息汇总，加强绩效管理信息的运用，对于考核范围进行明确。
五、结束语
加强审判管理，确保公正与效率，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。必须要在司法实践中，坚持以科学发展观为指导，实现由行政化管理向司法化管理的观念转变，由粗放型管理向集约型管理的模式转变，由机械化管理向智能化管理的手段转变。笔者作为一名从事审判管理工作的法院干警，愿意为广铁法院建立健全更为合理、更为科学、更真实衡量审判实践的审判管理体系而继续探索。