新形势下广州铁路运输法院管理制度之初探
如何搞好法院的内部管理，并在此基础上怎样设置内设机构？这是近年来，人民法院改革的焦点问题。不少人民法院的领导或学者也进行的探讨或尝试。如山东省烟台市芝罘区法院将管理模式设计为：将法院管理工作划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大部分，根据三大管理的不同特点和要求，设置三个管理机构，制定三大管理制度体系，辅之一个《岗位目标管理考核办法》，形成全方位的管理体系。以上构思，简称为“三三一”管理模式。具体分工如下：由纪检、政工、监察部门共同参与的队伍管理机构；以办公室为主体的行政管理机构；以审判委员会办公室为主体的审判管理机构。又如河南省郑州市高新区人民法院“三加二”一体化管理新模式。“三加二”一体化管理新模式体现一种全新的管理理念，它遵循“以人为本”的价值理念，按照“审判管理为中心，其他管理为保障”的基本原则，既分类管理，又协调统一，对高新区法院的各项管理工作进行了整体系统设计。基本思路是：将法院管理工作划分为队伍管理、审判管理、司法政务管理、改革管理、外宣管理五大类。其中队伍管理、审判管理、司法政务管理是法院的三大主体管理，队伍管理实行党组领导下的政治处具体负责制、审判管理实行审判委员会领导下的立案庭具体负责制、行政管理实行院长办公会领导下的办公室负责制，辅之以改革、外宣二块次主体管理工作，改革、外宣管理实行院长领导下的主管领导负责制，每一块管理都由一名院领导为主负责、另一位院领导协助的A、B领导管理责任制。这五块管理工作的管理体系既相互独立、又相辅相成，有机统一，五位一体，形成高新区法院全方位的管理体系，即“三加二”一体化管理新模式。北京市海淀区人民法院为了给法官合理“减负”，在全国法院系统首家设立了诉讼事务管理与服务专门机构——“审判管理办公室”，将原来分散于各业务庭室的部分事务性工作，包括收材料、发传票、公告、鉴定、诉讼保全等等，改由新机构集中办理。还有一些法院，将法院内部事务分为审判事务、监督和惩戒事务、行政事务三大块，实行分类管理。有些法院把审判管理、党务管理、行政管理三大部分相对分离，设立审判管理部、党务管理部和后勤管理部三大机构。从管理的对象和功能层面，还有的法院将法院管理分为审判管理、人事管理和司法行政管理三大部分。同时建立一个岗位目标管理考核办法，以确保三大制度体系落实到位。
随着铁路法院司法体制改革的完成，我院作为其中的一份子，也正式纳入了中央政法体制之中。站在新的起点，具有全新身份的我们，必然面临新的任务，承担新的职责。特别是随着新的受案范围规定的出台，我院将面临空前的机遇和挑战。新形势下，我们如何适应形势的变化，激流勇进？笔者尝试着立足本院实际，结合中央、最高院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》的精神，以及地方法院的先进做法，对我院的内设机构设置进行了粗浅的探讨。思路不一定对，惟愿起到“抛砖引玉”的作用。
一、我院的人员基本情况
现今，我院现有编制64名，现在编人员为61名，其中行政编制61名，事业编制（无）。截止2013年10月份，全院共有部门9个，分别为政治处、办公室、立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、审判监督庭、执行局、研究室、法警队，现全院法官人数为33名，司法警察5名，执行员（无）（不含具有法职人员），书记员9名。
（一）行政职务及级别统计
全院共有正处级领导职务1名，副处级领导职务6名、正科级领导职务9名、副科级领导职务3名；共有正处级非领导职务（无）、副处级非领导职务（无）、正科级非领导职务4名、副科级非领导职务19名。
（二）法律职务统计
1、法官人数
全院现有法官33名，其中男性法官19名，女性法官14名。
2、司法警察人数统计
全院现有司法警察8名，其中男性法警6名，女性法警
2名；在岗司法警察5名，全为男性法警。
3、审判辅助人员统计
全院现有通过通过司法考试但尚未任命的候补法官9名；现有书记员9名，全部从事书记员岗位人员8名。
4、其他人员统计
现有其他工作人员（工勤）8名。
（三）法官（法警）级别统计
1、法官级别统计
现有33名法官中，三级高级法官1名，四级高级法官10名，其中女性1名；一级法官13名；二级法官（无），三级法官5名，四级法官3名，五级法官1名。
2、法警警衔统计
现有8名法警中，一级警督1名、二级警督2名、三级警督1名（女性），一级警司2名（其中女性1名），二级警司1名，二级警员1名。其中3名法警未从事司法警察工作。
（四）学历信息统计
现全院干部中，具有研究生学历11名，本科学历人员48名，本科学历以下人员2名。
全院干部中，具有学士以上学位人员27名，其中女性干部18名。
（五）干警年龄统计
全院61名干警中，30岁以下10名，占总人数的16%；31—40岁20名，占总人数的33%；41—50岁17名，占总人数的28 %；50岁以上为14名，占总人数23%。
二、队伍现状
（一）文化程度高。我院在编干警中现有具有研究生学历11名，本科学历人员48名，本科学历以下人员2名。本科以上学历人数占全院在编干警人数的96.72%。因此，从干警素质和文化程度上来讲，我院是一支具有较高文化素质的学习型法院，能够基本适应新形势要求，能够不断完善提高自身素质，具备承办新管辖范围出台后新类型案件。
（二）年龄结构逐步趋于老化。从上述年龄结构统计数据分析，50岁以上干警增多，目前，50岁以上干警14人，已经占到全院干警总数23%，且比例还将进一步加大，40岁以上干警31人，已经占到全院干警总数50.8%；尽管今年招录了一些年轻干警，但未来几年，我院年龄结构老化局面已成必然。
（三）40—30岁年龄层的青年法官出现断层。目前我院具有法官职称的同志中，30岁以下仅2名法官，40岁以下只有10名法官（其中6名法官即将在近几年步入40岁）。尽管近一两年内，我院有9名年轻同志因通过司法考试将获得法官任命，能一定程度上弥补法官后备人员的不足，但30—40岁这一年龄段具有较为丰富审判经历、较强审判能力、年富力强的法官将出现断层。
（四）书记员力量薄弱。全院现有在编书记员9人，看上去人数并不少。但其中7名书记员系通过了司法考试的候补法官，将在近一两年内走上法官岗位，从事审判工作。而我院目前编制仅有3名缺编名额，即便全部招录为书记员，在近几年内，也仅有5名书记员，而且半数以上人员还需要较长时间来熟悉所在审判部门的业务。因此，目前我院书记员力量似强实弱，亟待加强。
三、存在的问题
（一）案多人少的矛盾加剧。虽然目前我院招录了5名高学历的年轻同志，充实了我院审判人员的后备力量，但新增人员尚不具备丰富的审判经验，短时间内无法直接独当一面，使人案矛盾无法得到有效缓解，具体原因如下：
1、从事审判一线的法官人数比重少。我院现有法官人数33人，未直接从事办案工作的院领导、专职委员、政治处、审监庭、研究室、办公室等具有审判职称的人员共11人，加之主要从事管理工作的3名业务庭室领导，共计14名法官并未在审判一线。真正一线办案法官为19名，仅占全院法官总数的58%，占全院总人数31%。随着转制后广铁两级法院新的管辖范围规定出台，我院受案范围必然扩大，根据广铁中院的摸底，我院年均受案将达1500—2000件，意味着现有一线在岗法官年人均承办案件量将为多达80-150件，加之需要参加合议的案件，人均工作量还需在此基础上翻番。当前，一线办案法官中有女法官10名，而9名通过司法考试的候补法官中，仅1名男同志，其余年轻女同志。因此，女法官已然成为我院办理案件的主力军。这些女法官不仅要审理好案件，还要兼顾家庭，赡养长辈、教育孩子。年轻的女法官还面临结婚生子，产假、哺乳期等等问题，这必然导致在一定时期内我们要将她们的案件数量分摊给其他法官，无形中增加其他法官的工作量。加之新形势下对司法工作提出的更高要求，越来越多的新型疑难案件、越来越高的工作要求，必将使得一线办案法官任务量更重、压力更大。
2、年轻法官成长是一个长期过程。对于基层法院而言，我院虽然所能见到的案件类型有限。但众所周知，就广铁两级法院而言，在新的受案范围确定后，绝大多数的审判任务将由我院的法官完成的。在新时期新形势下，大量的社会矛盾纷至沓来，我院审判工作压力巨增，而年轻法官虽然拥有较为扎实的专业知识，充沛的工作精力和易于接受新事物，学习新知识的能力，然而，由于工作时间的原因，他们往往缺乏工作经验，有的是刚刚走出学校的大门，他们在实际处理案件时甚至连程序都掌握不准，不会调解、没有思路、不能完全做到法律效果与社会效果相统一。因此，年轻法官要成长为审判能手，绝非三年五载所能达到。
（二）队伍管理不能完全适应新形势下法院工作发展的需要。一是我们刚刚完成司法体制改革，地方法院需要处理的问题，对于我们来说，大都是新鲜事务。许多问题看不清、看不全、看不透、找不准、甚至不会解决、不敢尝试。目前，客观上讲，我院正处于转制后的不应期，队伍管理的新思路、新方法都需要时间来探索和创新；二是激励机制和监督制约机制不健全、不完善、不严格，尽管我院制定了各项考评机制，但制度尚不完善，管理尚不严格，还不能适应转制后新形势的需要。一些干警在工作中仍然有“干多不如干少，干少不如不干”的心理；三是法院各项待遇过低，在当今经济社会高度发展的形势下，科员级法官的工资基本与企业职工持平，甚至一些特殊行业职工的收入远高于法官的情况下，再好的制度也显得无力。
（三）忽视了法官对法律负责而不逐级对其上级负责司法独立理念，采取较为行政化的手段来管理法官。 审判是法院的主要职能，是法院工作的“主业”。现状是我院的审判工作还处于分散、盲目、低水平发展之状态，阻碍了法院司法能力的提高。采取的还是院长、副院长、庭长一级管一级、一级对一级负责的行政手段来管理法官，忽视了法官不是逐级对其上级负责，而是对法律负责的情况。长期以来，审判业务未设立专门的独立管理机构进行管理，审判庭的庭长既是管理者，又是监督者，有的还是审案者，所有法律文书签发者。庭长“一岗双责、多责”，管理组织不符合司法特性。
四、新形势下我院管理制度的设想
针对我院存在的上述问题，笔者认为，在“以人为本、健全制度、分类管理、注重绩效”的思路指引下，我院要充分利用现有条件和资源，着手相关管理机制的创新。
（一）将法官审判权与审判管理权相分离，管理制度去行政化。
改革法院管理体制和审判运行机制，关键就是通过建立科学的审判管理方式，明确审判管理权和法官审判权的界限和内容，规范审判管理权的行使和运作程序。为此，我们应改变以往那种无论是审判权还是审判管理权都实行的“院长—副院长—庭长—副庭长—法官”行政化层级管理模式，在内设机构的设置上，进行适合我们实际情况的创新。
1、管理制度应以法官为中心、实行审判长负责制。
司法实践中，合议庭或者独任法官在审理案件后，裁判结果一般需要报副庭长、庭长、主管院长层层审批。职务级别的高低决定了其对裁判结果的影响程度。这种层级审批下，一旦案件出现质量问题，责任难以落实，容易出现“该负责的不负责，不该负责的负责”的职责脱节现象，从某种程度上也挫伤了法官的积极性。
“破除法官行政化发展路径，增强法官在判案中的职业荣誉感，让法官不仅仅追求当‘长’，而把法官作为终身职业。”为此，弱化行政色彩浓厚的庭室架构，取消庭长的案件审批权和人员管理权，建立新型的司法权运行机制，这种新型司法权运行机制的载体就是审判长责任制。在这种模式下，一是实行审判长公开竞争选任制。设立审判长选任委员会，进行公开、民主的竞争遴选，把政治立场坚定、专业素质良好、办案经验丰富的优秀法律人才选任为审判长。二是建立专业化的新型审判团队。通过选任程序公开选任审判长，按照“1+2+1”模式，建立以审判长（1人）为核心，包括普通法官2名，书记员1人在内的新型审判团队。三是实行审判长独立审判制。审判长在该团队中居于核心地位，既是办案者、又是管理者，拥有案件的分配权、决定权、签发权以及团队成员的工作安排，管理考核权等。简单地说，就是将办理案件的权力与责任均交给审判长，团队的审判资源由审判长支配，案件也由他说了算。原有的庭室和庭长职务依旧保留，但只负责审判业务的对外联络和内部审判长联席会议的协调。该庭长在参与案件审理时，并不一定当然的成为审判长。只有被选任为审判长的庭长，才能以审判长的身份参加合议庭，而且仅对该审判团队进行管理。否则，他只能以普通法官的身份参加办案并接受审判长的管理。
在这种模式下，我们既能更好实现案件的繁简分流，又使得办案责任更加明晰。把过去以庭室为单位缩短成以团队为审判单元，使审判长直接对院领导负责，缩短了管理链条，形成了扁平化的管理格局。
- 管理制度应以审判为中心，职能设置划分为专业审判、审判管理、司法行政管理三大块。法院管理虽然划分为不同的条块，但部门的运转应完全围绕着审判工作进行。审判辅助人员如法官助理、法庭办事员、书记员、法警等不是服从其部门领导，而是围绕指定的法官开展工作，其他行政管理人员也根据法官的指令，为其提供行政服务。
（1）设立专业审判组，作为整个管理制度的中心点。
根据我院的审判业务，在确立审判长负责制的基础上，我院可以分别设立刑事、民事、执行等专业审判组和执行组，由不同的法官组织不同的审判组对某一类或几类相对固定的案件进行审理和裁判，实现专业化审判。该专业审判组所办理的案件质量、效率均由审判长负总责，一旦出现问题将追究审判长的责任，确保了案件质效的持续提高。案件受理后，根据各组的专业类型，所有的案件全部分配到审判长个人名下，审判长收到案件后按照繁简分流的原则，重大、复杂、疑难和新类型案件由自己亲自办理，其他案件由其指派团队普通法官审理。普通法官在审理案件时，其意见当与审判长不一致时，审判长有权转换程序，主持合议庭审理案件。
（2）设立审判管理办公室，由复合型审判组负责处理与审判相关的事务性工作。
专业审判组的设立，其目的是在确立法官审判权的基础上，将法官从繁重的事务性的工作中解放出来，专心于审理案件。但对于与审判息息相关的事务性工作，仍需要精通法律的法官或法官助理来处理。因此，我们可以将原有的审监庭、立案庭（信访接待）以及研究室的部分工作予以合并，在此基础上成立审判管理办公室。该办公室设立复合型审判组，由精通审判程序、熟悉审判流程、熟练操作电脑的审判长1名、法官2名组成，并相应配置若干名的法官助理、书记员。该办公室的具体职能不仅包括立案、送达、财产保全、调查取证、排定案件（排定法官及书记员、开庭时间、审判法庭）、庭前准备、执行异议之诉、审限监督、案卷归档等原业务庭室与审判息息相关的事务性工作。还包括审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究、案件繁简分流制度、案件指导制度、审判委员会的监督和指导、院庭长的监督管理和指导等等。
（3）设立司法行政处，负责法院运转的行政事务。
审判（含执行）、审判管理办公室以外的行政部门，如办公室、政治处、研究室等，整合后组成司法行政处。该部门不仅为审判服务的部门，亦可为领导服务的部门，在院长领导下独立开展行政管理。该部门实行集约化管理，实现快捷、高效的办事效率。强化司法行政管理的效率意识、服务意识和保障意识，最大限度地发挥有限的财力和物力。针对物资装备管理、经费管理以及文秘档案等不同岗位的属性实行行政、后勤人员准入制，通过持证上岗的方式实现司法行政人员管理的科学化和规范化。
3、管理制度应采取专业化与社会化相结合的模式
笔者认为，待条件成熟时，司法行政处的人员还可实行分流。除管理层外，其他专业人才尽可能从社会公开招聘，如电脑网络工程师、速录员、档案装订、卫生、食堂、保安等，甚至财会人员也可向专业财会公司聘请。当职位出现空缺时，向社会招聘符合条件的人选，由法院确定入选者。这一社会化的制度一方面保证管理人员素质普遍较高，另一方面又省去了法院自己培养专业管理人才的繁琐过程。由于这些岗位均为临时聘任，可不占我院行政编制，节省下来的行政编制，可以招录法官从实我院的审判力量。
通过这种内设机构的精简和分流，我们能真正做到审判管理权和法官审判权的分离，形成整个法院的运作以法官为中心、以审判为中心，专业化与社会化相结合的管理制度。通过这种模式，我们能够让一线法官专心办案，并将一部分法官从繁重的行政事务中解放出来，充实到办案第一线，解决目前我院案多人少的困难。
- 进一步提高法官素质，建立职业化法官队伍。
尽管我院法官管理的水平正在日益提高，但还存在一些问题。因此，要建设一个专业化、高素质、符合审判工作规律的法官管理体制。一是要严把进口关。鉴于目前我院急需审判力量，要特别强调法官的司法实践经验。近几年，我院原则上应优先引进其他法院德才兼备、业务精通、公正廉洁的法官，暂缓招聘毕业大学生。二是要科学核定法官员额。要在独任制和法官助理制基础上，精简不合格法官及不从事审判的人员。三是要逐步废止助理审判员制度。推行和完善法官助理制度，法官助理由法院按照法定程序和条件向社会公开选任，经组织考察合格的即予任用。也可以考虑将资深的、熟悉审判业务的书记员转为法官助理。专职书记员则向社会招聘，不占用行政编制。四是要加强法官职业道德修养。积极开展法官职业道德教育，树立良好的法官形象。五是要真正建立法官的职业化制度。严格法官考核、淘汰、进修制度，有条件的逐步实行高薪养廉制度。六是要建立公开、平等、竞争、优胜劣汰机制。积极推行公开选拔、竞争上岗、交换轮岗等措施，真正做到能者上、平者让、庸者下，畅通不合格法官的分流渠道。总之，笔者认为，法官素质、司法水平的高低一定程度上取决于对法官的严格的、法制化的管理，因此应在选拔、任命、奖惩、培训等法官管理的各个环节上下功夫，这样才可能建立一支高素质的职业化法官队伍。
（三）建立科学的审判管理机制。
建立科学的审判管理机制，应通过审判管理权的正确行使，实现法院审判质效数据的创优，为法官独立行使审判权提供有力的保障，为审判管理活动提供科学化、制度化、规范化的环境，维护法官相对独立地位和价值的实现。这种管理机制应在尊重审判权的前提下，不侵犯法官审判权的独立性，不任意干涉个案审判过程和审判结果，并且通过科学管理来防止和抵御来自其他国家机关、社会团体、上级审判机关及其他组织和个人的干涉。据此而言，我院的审判管理应包括以下几个方面：
1、实行数字化科学管理。数字化管理的手段是司法统计，通过科学分类和统计，掌握我院受理、审判和执行案件的动态和静态情况。通过统计分析掌握诉案及其审判活动的现状、特点和趋势，为审判决策提供科学依据。为此，我院应充分发挥信息化的科技保障作用。一方面要加强信息化基础设施建设：在加大投资力度、不断改善硬件设施的同时，要重点建设审判管理网络，为实现人民法院工作信息化管理奠定基础。另一方面，我们还要要加大信息化应用力度：积极推进信息技术在排期开庭、质量评估、审判流程、档案管理、绩效考评等方面的应用，解决传统管理方式管不了、管不到、管不好的问题；推进网上立案、远程视频提讯、网上查询等工作，完善庭审活动信息化记录方式，更好地为审判服务，为群众服务，为法官服务。
2、完善科学的业务培训制度。应根据我院审判的实际和社会发展的要求，采取“走出去和请进来”相结合的方式，有针对性的对全体法官或专业组法官进行业务培训。如近期可针对新的管辖范围确定的新类型案件，组织法官进行重点业务培训。
3、完善调查研究制度。主要是为了把握整体审判活动的阶段性情况，或针对审判中存在的突出问题进行调查研究和理论研究，如研究某类案件中反映出的当事人诉讼心理特点，通过对某一时段办理的案件进行分析研究，掌握法官审判水平，总结经验、发现问题、寻找对策；针对法律适用中存在的新情况、老问题进行专题研究，为法官解疑释惑，促进规范审判；或进行必要的社会调查和案件调查，适时调整审判工作重点、力度和方式等。
4、完善案件评查制度。在原有案件评查制度的基础上，应组织专家型法官或人大代表对法律执行情况进行定期检查和评价。通过检查案件审判和执行中存在的问题，或个案通报，或总结并提出宏观对策，可促进我院法官提高司法水平和保障法院依法、公正、高效地审判案件。
5、完善法官工作考核制度。通过对法官审判案件的质量、效率及诉讼程序操作规范等各个环节进行科学量化，对法官审判工作进行科学考核，以此作为评定法官政绩，给予不同政绩的法官以相应的奖金、福利待遇和政治待遇。通过考核，对法官工作进行公开、公平、公正地监督和促进。
6、建立法官全员审案制度。从事行政管理的法官必须参加合议庭与其他法官一起审判案件，通过公平地行使审判中表决权。一方面可以充分利用现有审判资源，解决人少案多的困难；一方面使从事行政管理的法官不至于长期脱离审判，荒废业务；还能确保作为管理者的法官能够通过办案对其他法官的工作进行监督，而不是通过行政手段进行监督，使监督更具科学性。
7、完善审判委员会制度。不再按行政职务和级别选定审判委员会委员。建立以审判长为主体的各专业审判委员会，使审判委员会更具专业化和精英化，真正发挥听取法官的案件汇报，进行案件有关问题的讨论，发表各自纠正程序操作和实体处理上存在的问题专家意见，最终对法官行使审判权进行有效监督的作用。
8、完善重大典型案件和专项审判工作的宣传制度。通过公正、真实的宣传，对审判工作加以正确引导，增强审判工作的透明度，争取广泛的社会监督。
结 语
加强法院的审判管理，确保公正与效率，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。必须要在司法实践中，坚持以科学发展观为指导，实现由行政化管理向司法化管理的观念转变，由粗放型管理向集约型管理的模式转变，由机械化管理向智能化管理的手段转变。由于本人才疏学浅，缺乏管理的实践经验，许多观点难免偏颇、不当，不合时宜或过于理想化。惟愿点滴想法能为领导提供参考，算是为我院的发展进绵薄之力！