行政案件滥诉、缠诉现状及规制研究

 行政案件滥诉、缠诉现状及规制研究

         ——以广州铁路运输第一法院为样本

                                                                                                                  立案庭  黄丽丽 

[内容提要]

我国实施立案登记制后，大多数公民的感受是“民告官”的难度比以前小了，行政诉讼案件数量增长趋势明显。广州铁路运输第一法院自2016年1月1日起集中管辖广州市一审行政诉讼案件，其中不乏滥诉、缠诉案件，审理这些案件不仅浪费司法资源，也给行政机关造成了不必要的诉累。我国现行法律法规多是对虚假诉讼的规定，缺少规制滥诉、缠诉行为的规定。现有的研究成果也多数都只是针对滥用民事诉权问题，对行政诉讼滥诉、缠诉问题缺乏深入的研究。

本文旨在对广州铁路运输第一法院受理的行政案件的滥诉、缠诉的情况进行统计和分析，分析此类案件的特点及出现的原因，在此基础上提出规制滥诉、缠诉行为的建议，以寻求保障当事人诉权和制约滥诉、缠诉行为之间的平衡，使法院和行政机关从滥诉、缠诉案件中脱离出来，将更多的精力和资源用于审理其他行政案件和处理其他行政事务。全文共6920字。

引言

2015年5月1日起开始施行的立案登记制，要求人民法院做到有案必立、有诉必理。广州铁路运输第一法院自2016年1月1日起跨行政区划、集中管辖广州市第一审行政案件，使公民对人民法院审理行政诉讼案件时公平公正司法有了更高的期待。立案门槛的降低和民众对集中管辖后行政诉讼案件有更多的期待导致滥诉、缠诉案件层出不穷。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》要求行政机关负责人必须出庭参加诉讼，不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。审理滥诉、缠诉案件妨碍了正常的诉讼秩序，浪费司法资源，也给行政机关造成了不必要的诉累，使行政机关负责人或工作人员疲于应诉。

• 滥诉、缠诉的内涵

现有的研究行政诉讼滥诉、缠诉的文章中，较少对滥诉、缠诉进行定义。《最高人民法院公报》2015年第11期公布了《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》，该案对滥用诉权行为的审理过程和结果受到了广泛关注。该案的裁判要旨指出，“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。” 笔者认为，行政诉讼中的滥诉、缠诉是指行为人因缺乏诉的利益，诉讼对行为人的权利义务并无影响，但仍然坚持诉讼或反复提起诉讼的行为，行为人提起诉讼的目的不是正当诉权的诉讼目的，而是其他目的。

• 滥诉、缠诉案件现状

2016年1月1日至10月18日，广州铁路运输第一法院受理行政诉讼案件共2593件，结案数量为1543件。其中滥诉、诉缠案件共计446件，占已受理案件的近17.2%；结案数量为300件，占已结案件比率为19.44%。其中一人诉5件以下案件共有17人，一人诉6件至10件案件共有14人，一人诉10件以上（不含10件）案件共有9人；二人以上共同诉讼案件86件。这些案件具有有以下特点：

• 原告多为被拆迁人员和职业打假人员

被拆迁人员或者对被拆迁地块新建项目不满意者人数较多，其中单独提起诉讼的人数多达18人，有4起因对拆迁事项不满而提起诉讼的原告人数为553人。职业打假人员为10人，这些打假人员知假买假后向行政机关投诉、举报，但行政机关未对其给予奖励或者未对被投诉者处罚而提起诉讼。这些人提起诉讼的案件数量占了滥诉、缠诉案件较大的比例。

（二）案件类型主要为政府信息公开案件和对投诉、举报处理不服案件

《中华人民共和国政府信息公开条例》保障了公民的知情权，公民如果对政府信息公开结果不满意，就可以提起行政复议或行政诉讼。因此，行政诉讼案件中，政府信息公开案件所占的比例长期以来都是很大的，在滥诉、缠诉案件中也不例外。据统计，广州铁路运输第一法院受理的滥诉、缠诉案件中，对政府信息公开行为不服，要求重新做出答复（主要是申请公开结果为信息不属于被申请的行政机关应当公开范围，或者公开主体应当为其他行政机关）的案件数量为176件，占缠诉、滥诉案件的比例为39.46%。另一项占比例较高的就是对行政机关处理关于商品质量和价格、违法放置户外广告等事项投诉、举报的结果不服，要求行政机关重新处理并给予奖励、赔偿损失的案件，占比近33.41%。第三类比较多的案件就是请求行政机关履行法定职责（如发放救助金、报警立案等），但行政机关未履行，数量为63件，占比14.13%。 

（三）被诉行政机关集中于几个机关

与案件类型相对应，被拆迁人所起诉的对象多事镇政府、区政府、街道办、国土资源和规划委员会、城市管理综合执法局、住房和城乡建设委员会。职业打假人员起诉的案件中，被诉的行政机关主要是食品药品监督管理局、发展和改革委员会、市场监督管理局、质量技术监督局、出入境检查检疫局。在要求履行法定职责的案件中，被告主要是公安局、省中医药局、省卫生和计划生育委员会。

（四）多为连环诉讼或重复诉讼

大多数滥诉、缠诉行为人起诉的案件数量都是在8件以上，起诉案件数量多的原因基本都是对某一事情的处理结果不满意。由于不同行政机关有不同的职能，某一结果的出现通常是经过多个行政机关分别处理后出现的，而对不同的行政行为应当分别起诉，这就容易形成连环诉讼。比如：黄某祥对投诉房屋违建处理结果不满意，而先后起诉住房和建设水务局、城市管理综合执法局、国土资源和规划管理局、街道办认为其未履行法定职责，起诉案件数量多达18件。

不同人就同一问题向行政机关申请信息公开，行政机关作出答复后，行为人又分别起诉，因这些案件当事人不同、起诉时间也不同，法院就必须分别审理和裁判，不得适用“一事不再理”原则，这也造成了司法资源的极大浪费[1]。例如王某琴、郭某雄为夫妻，对其房屋拆迁补偿不满意，二人各自因不服住房和城乡建设委员会、国土资源和规划管理委员会政府信息公开答复、不服作出的《拆迁许可证》而向法院共起诉16次。又如蔡某英、蔡某恒、黄某彬、黄某源等7人为同一村的村民，其分别起诉广州市白云区某街道办信息公开案件共计56件，虽然案件的主要事实和判决结果都相同，但法院需开庭56次，制作法律文书至少56份。

（五）诉讼结果以驳回起诉、驳回诉讼请求为主，较少判决撤销、重作

截止至2016年10月18日，广州铁路运输第一法院已审结的缠诉、滥诉案件数量为300件，其中，判决驳回诉讼请求的案件为86件；因不属于行政诉讼受案范围、错列被告且拒不变更、重复起诉、与涉案行政行为无利害关系、超过诉讼时效等裁定驳回起诉100件；判决撤销行政行为或确认行政机关未履行职责违法，要求重新作出处理或履行职责案件45件；因原告无正当理由拒不到庭、阻止庭审秩序正常进行、未预交受理费而裁定按撤诉处理案件30件；准许原告撤诉案件31件；不予立案6件，移送管辖2件。

三、滥诉、缠诉原因

（一）行为人对诉讼有不合理的期待，或有报复行政机关心理

随着我国法治的不断发展和健全，以及互联网获取知识的广泛性和便捷性，法律在人民生活中越来越被普及，公民的法律意识尤其是维权意识相比以前得到了很大的提高。原先“讳讼忌讼”的观念正在快速消逝，“诉讼爆炸”的不期而至[2]。在公民觉得自身权利受到侵害的时候，更多的都会选择通过法律途径去寻求救济、维护自身的权益。但权利意识觉醒的同时也产生了一些负面影响，即公民在其期待利益、权利一直没有获得或者后悔已做出的选择时，就会企图通过诉讼手段得到尚未得到的利益或者得到更多的利益。例如广州铁路运输第一法院受理的蔡某英、蔡某恒、黄某彬、黄某源等7人分别起诉广州市白云区某街道办信息公开的56起案件中，7人均觉得自身已获得的补偿款低于他人，应当得到更多的补偿，于是7人先向街道办申请公开地籍登记资料、土地确权所需资料、发放土地承包证的数量、面积等信息，然后对街道办的信息公开答复申请复议再提起诉讼，企图借此给街道办以压力，获得更多的补偿。

还有一部分原告并不在意诉讼结果，其只是为了使行政机关卷入到诉讼中，以此消耗行政机关的时间、精力甚至使行政机关间接受到损害[3]，从而达到报复行政机关的目的。例如，在广州铁路运输第一法院受理的林某、谭某诉省医药局、省卫生和计划生育委员会的55起案件，缘起都是因为林某一次生病住院后，出来却成为残疾，林某、谭某对这一结果很不满意，觉得医院方面存在过失，应当赔偿损失并且受到处罚。因此，近几年，二人在珠海、广州两地起诉的民事案件和行政案件数量有几百件。谭某声称相关部门请律师花费的律师费多达三百万元，其每年的目标是在法院立100个以上案件。虽然已判决的案件基本都没有支持他们诉讼请求，但他们认为自身已付出的诉讼成本很低，但行政机关却要花费大量的人力无力，他们觉得很开心，这种滥诉、缠诉行为明显是出于报复、泄愤心理。

（二）诉讼成本较低

我国现行的《诉讼费用交纳办法》自2007年4月1日起施行，依据该办法第十三条第（五）项，行政案件交纳标准为：商标、专利、海事行政案件每件100元，其他行政案件每件50元。如果人民法院一审裁定不予受理或者驳回起诉，那么所交的受理费应当退还给原告。由于滥诉、缠诉者基本都是本人亲自参与诉讼，很少请律师代理。所以，通常情况下，滥诉、缠诉者每件案件的成本只是50元。一旦法院驳回其起诉，该费用还能被退还；行政机关在收到诉状后，若改变行政行为，达到了原告的目的，原告若撤诉则只需负担25元。对滥诉、缠诉者来说，一方面，随着生活水平、经济能力的不断提高，预先交纳50元的诉讼费并不是难题；另一方面，其诉讼请求获得支持、被驳回起诉或不予受理，已交纳的费用都能被退回，其就很大概率实现低成本获得高回报或者达到其他目的。如此低廉的诉讼成本加上立案登记制实施后立案门槛的降低，就使得公民只要对行政机关的行为不满，就寻求诉讼途径解决。

（三）缺乏规制滥诉、缠诉行为的法律法规

我国现行法律法规尚未对行政诉讼滥诉、缠诉行为明确界定，也缺乏惩治这类行为的规定。现有的立法多是用于规制当事人之间恶意串通提起诉讼的行为，如《中华人民共和国民事诉讼法》第112条、第113条的规定，而行政滥诉、缠诉案件中，当事人之间恶意串通的可能性较小，《中华人民共和国刑法》中的“妨害司法罪”也没有关于滥诉、缠诉的规定。因此，根本无法适用现有的规定对滥诉、缠诉者进行惩罚，这就造成滥诉、缠诉者恣意提起诉讼。

四、多举措并举，减少滥诉、缠诉

我们应当多举措并举，以减少滥诉、缠诉案件的数量，建立良好的诉讼秩序，提高司法资源的有效利用率，使行政机关将更多的人力物力回归其本位。

• 加强宣传和引导，使公民树立确的诉讼观

建议人民法院在立案大厅增加关于滥诉、缠诉风险警示的宣传。立案窗口人员发现为滥诉、缠诉者，应当告知其滥诉、缠诉的法律后果，引导公民理性诉讼。对于因历史遗留问题或其他原因导致行为人行政机关的行为不满或者期待利益无法实现的，人民法院、律师、行政机关应当引导当事人通过其他途径解决问题，告知当事人有些问题并不是通过诉讼程序就可以解决的。若有其他救济途径，则引导行为人采用其他非诉讼方法解决。媒体也应当对立案登记制进行更多的深入宣传，使公民更加理解立案登记制的内涵，对于典型的滥诉、缠诉案件进行报道，使公民树立正确的诉讼观。

• 完善立案预警机制，法院对滥诉、缠诉案件进行职权调查

目前，人民法院使用的办案综合管理系统一般只能查询本院的案件信息，而且在登记立案时，即使系统提示原告曾为多件案件当事人，工作人员也很难快速、直观的查询相关案件的信息（如诉讼请求、判决具体结果）。而立案窗口每日接待的人较多，立案登记制后对于人民法院工作人员的要求是对于符合条件的应当快速立案，所以即使有预警提示，实际有效使用率也不高。

有一部分缠诉、滥诉案件者在广州市实施集中管辖行政案件之前，曾在其他人民法院起诉，有些案件已经判决，但是他们又向广州铁路运输第一法院起诉。因目前各人民法院使用综合管理系统时只能查询本院受理的案件信息，只有进入实体审查程序时，行政机关提出原告为重复起诉，人民法院才能发现这些案件为滥诉、缠诉案件。笔者认为，应当在全省法院综合管理系统中共享全省案件信息，完善合管理系统中的预警机制，以方便在登记立案时，查询缠诉、滥诉者之前的案件信息。在立案阶段发现为经常滥诉、缠诉者，人民法院应当主动向行为人释明涉嫌滥诉、缠诉的行为及其法律后果。工作人员在录入案件信息时，若系统提示原告曾是多件案件的当事人，则应当严格审查其是否为重复起诉，将滥诉、缠诉案件截留在立案阶段，对于不符合受理条件的，依法裁定不予受理，避免这些案件进入审理阶段，浪费更多的司法资源。

    在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，法院依职权调查陆红霞以前申请信息公开和涉及其他行政诉讼的有关证据，在调查多项事实后，认定陆红霞构成滥用知情权和滥用诉权，裁定驳回起诉[4]。我国虽然并不是判例法国家，但其他人民法院在发现存在滥诉、缠诉情形时，或者发现多个不同案件的原告之间具有亲属关系但分别起诉时，可以参考或借鉴该案例的做法，主动依职权调查相关信息，进行并案审理，对于有证据证明为滥诉、缠诉的，依法裁定驳回起诉。

• 行政机关要依法行政，主动减少不必要的纠纷

首先，行政机关应当加强对其工作人员法律法规知识、业务能力培训，树立依法行政意识，要求其工作人员认真履行程序性事项，提高对程序性事项的重视程度。行政机关应当坚持做到有法必依、执法必严、违法必究，打造阳光政府、法治政府。行政机关在发现自身成为特定原告的起诉对象时，应当反思在做出行政行为是否存在不合法的行为，尽量能从根源上解决滥诉、缠诉者心中的疑惑，对其动之以理、晓之以情，努力在职权范围内解决本质问题，做到从源头上减少滥诉、缠诉。

其次，因滥诉、缠诉案件的类型很大一部分为政府信息公开案件，所以，行政机关应当做到依法、及时、主动政府信息，扩大公开信息的范围和频率。这样就可以在一定程度上减少公民依申请公开信息的发生，进而减少对政府公开信息行为不满类案件的发生。

最后，人民法院应当加强与行政机关的沟通和交流。在一些已审结的案件中，行政行为被确认违法只是因为程序上存在一定的瑕疵，但对结果并没有影响。所以法院在判决确认行政机关违法后，行政机关重新做出的结果很多时候都与之前的结果相同。例如在广州铁路运输第一法院已审结的政府信息公开案件中，部分行政机关就是因为没有在法定期限内答复而被确认其答复违法。但重新答复的结果实际和之前是一样的。这不仅浪费了行政资源也浪费了司法资源。因此，人民法院在审理案件过程中，若发现行政机关在多起案件中其做出的行政行为都因同样或类似的程序性瑕疵行为被认定为违法时，应当向行政机关提起司法建议，以引起其重视，在日后做出同样或类似行政行为时，不再出同样的错误，以减少成为被告的概率。

• 适当提高案件受理费收取标准，建立责任费用机制

《诉讼费用交纳办法》实施至今将近十年，人民的生活发生了翻天覆地的变化，生活水平、经济能力比十年前都有了很大的改善，物价也翻了好几倍。这十年，《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》都做了一定的修改，而《诉讼费用交纳办法》却一直沿用至今。

如果收益大于成本，人们就会去做这件事；反之，如果成本大于收益，人们就不会去做这件事。[5]如果案件受理费用过高，那么公民利用司法救济权利就会有障碍，不利于保护诉讼主体的权利；如果过低，则会增加当事人滥用诉权的可能性。[6]提高案件受理费可以在一定程度上减少经济条件差的行为人提起诉讼的可能性，但是依据《诉讼费用交纳办法》，驳回起诉的，诉讼费用应当退还当事人。对于被驳回起诉或不予受理案件的原告，只是他们的钱从左边口袋进入了右边口袋而已。因此，即使提高了案件受理费，有可能仍然存在一些激进的滥诉、缠诉者会抱着搏一回的心态继续起诉。因此，笔者认为一方面，我们可以以三大诉讼法修改为契机，参照物价水平上涨的幅度，推进《诉讼费用交纳办法》的修订，适当提高案件受理费的收取标准；另一方面也可以借鉴国外的责任费用机制，即如果人民法院经审查为滥诉、缠诉案件，并且不予立案或者驳回起诉的，可以责令滥诉、缠诉者支付全部诉讼费用。

• 立法严格界定滥诉、缠诉行为，制定惩罚性规定

现有的法律法规没有关于滥诉、缠诉行为的认定，也缺乏对该类行为有效的惩罚机制，导致滥诉、缠诉者获得的利益或达到其他目的与法律风险和代价比起来严重失衡。现有的理论研究多是针对民事诉讼中的滥用诉权行为、滥诉，立法在对滥诉、缠诉行为进行界定时，可以利用这些研究成果，但是在界定时应当明确，不能为了打击滥诉、缠诉行为而不当限制公民的诉权，要在打击权利滥用和保护诉权中寻求平衡。

此外，在滥诉、缠诉进行界定的基础上，制定制裁滥诉、缠诉者的惩罚性规范。笔者认为可以参照对失信被执行人的做法，将经常滥诉、缠诉者列入行政机关和人民法院的黑名单，在办事窗口对公众公布这些人的姓名，使行政机关和人民法院在处理他们的案件时更加谨慎、细心，也使行为人能理智地采取行为；规定对于符合滥诉、缠诉情形的，人民法院有权裁定驳回起诉；根据情节轻重，给与警告、罚款、司法拘留以及追究犯罪等惩罚。