关于滥用诉权问题的调研报告

  关于滥用诉权问题的调研报告

          行政二 张宗芳

2015年5月1日，新修订的《行政诉讼法》开始实施，2016年1月1日，在最高人民法院、广东省委的统一部署下，广州铁路运输第一法院作为跨区划集中管辖行政案件的改革试点法院，集中受理广州市一审行政案件和非诉行政案件审查。受立案范围扩大及立案登记制的影响，截至2016年10月25日，我院已受理行政一审案件2656件，行政非诉案件5213件。伴随着收案数大幅增长，当事人长期和反复缠诉、闹访等现象层出不穷，虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉讼权利的问题也逐渐凸显，滥用诉权作为方便诉讼的副产品，成为法院工作面临的难点，挤占了本就有限的司法资源。依法规制诉权滥用，维护行政审判秩序的正常稳定，是推进行政审判集中管辖必须面对的问题。

一、  滥用诉权的基本情况

（一）  滥用诉权的法律规定

英美法系中，英国、美国等国家认为在起诉和反诉中的“滥用司法救济权”可构成侵权行为。在英国法中，滥用诉权即提起“恶意和无根据的民事诉讼”，主观上要求“原告”有“恶意”，客观上要求起诉“缺乏合理的原因”，亦即“原告”对胜诉的可能性缺乏合理的信心且最后败诉。大陆法系国家多直接使用“滥用诉权”这一概念。日本通说认为滥用诉权属于违反诚实信用原则的范畴，即非公正和非善意的行使诉权或者滥用纠纷解决请求权，日本实务界多从诚实信用原则规制滥用诉权[1]。

目前，我国《行政诉讼法》及相关司法解释对于滥用行政诉权并没有明确规定。实践操作中，也有地方法院出台了关于滥诉的裁判文书[2]。法院的裁判依据一般是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项的兜底条款、第九十七条的参照条款，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定的诚实信用原则[3]。

（二）滥用诉权的构成要件

有学者主张滥用诉权是指当事人出于故意或重大过失，缺乏合理根据，违反诉讼目的而行使法律所赋予的各项诉讼权利，纠缠法院和相对方当事人，从而造成不必要的人力和财力的浪费的行为，并将滥用诉权的构成要件归纳为：存在主观过错、实施了滥诉行为、致相对人民事权益损害、损害与滥诉行为存在着明显的因果关系[4]。也有学者主张滥用诉权的构成要件仅包括主观上的故意以及实施了滥用诉权行为，并强调损害结果与因果关系并非滥用诉权的构成要件，而是与之共同构成滥用诉权侵权损害赔偿责任的构成要件[5]。笔者倾向于同意后者，认为构成滥用诉权应具备两个要件：一是行为人主观上要具有过错，即主观上有非法行使诉权的故意或者重大过失，重要体现包括不具备诉权保护的真实需要，提起诉讼目的是为了获得不正当利益等。二是必须有滥诉行为的存在，滥诉行为一般是违背了公序良俗、诚实信用等原则。行为实施主体不仅包括提起诉讼的行为人，也包括其家属。

（三）  滥用诉权的类型

滥用诉权有多种表现方式，包括：一、反复诉讼，即针对同一行为的各个程序阶段反复起诉，或者针对不同的行为、不同的行政机关反复提起诉讼；二、利用政府信息公开立法不完善的漏洞，以被申请机关不依法公开政府信息为由提起行政诉讼；三、利用法律规定的投诉、举报制度，将一些更加适宜通过仲裁、民事诉讼渠道化解的纠纷，转化为行政纠纷，以行政机关不履行或不完全履行查处职责为由提起行政诉讼；四、利用上下级行政机关之间的层级监督规定，将下级行政机关管辖的事项，以上级机关不履行监督、移转甚至查处的职责为由提起行政诉讼；五、滥用程序权利，如管辖权异议、回避、要求行政机关负责人必须出庭应诉以及以行政机关负责人未出庭为由拒绝陈述和阻碍庭审进行等为由，不配合法庭审理等。本文将结合本院收案实际，选取最为典型的几种进行分析。

1、非理智型滥用诉权

滥用诉权行为人一般是因某一民事或者行政争议未得到满意的解决，从而针对某一行政机关或者几个行政机关反复提起诉讼，以求达到特定目的。在这种情况下，行为人的真实目的并非获得诉讼胜利，而往往是为了发泄自己的不满情绪，或者通过司法途径给法院和相关行政机关施加压力，意图获得自己想要的不当利益。

案例一：黄某因纠纷与他人发生汽车碰撞，发生口角，遭人殴打，黄某报警后，派出所民警赶到现场，对打人者做出行政处罚。黄某认为其车辆系他人故意毁坏，要求公安机关予以立案查处，公安机关认为交警部门已介入其车辆被损毁的调查，当时仍在调查处理环节，并未立案处理。随后，黄某多次向相关公安分局，交警支队以及政府街道办提交政府信息公开申请，申请公开案卷材料，内部管理信息以及与其本人并无利害关系的部分集体经济组织信息。无论相关机关对其申请是否答复，黄某均起诉至法院，请求撤销答复或者确认不作为违法。不算集中管辖前其他基层法院受理的情况，仅我院已经受理28件此种案件。在部分案件开庭审理的过程中，黄某情绪激动，严重扰乱法庭秩序。结合其余案件事实，基本可以认定黄某申请信息公开的目的是表达其对相关行政机关的不满。

案例二：林某、谭某与珠海中医院就其治疗行为是否是医疗事故产生争议并诉诸法院，在管辖法院做出民事判决后，双方均不服，提起上诉。在整个诉讼期间，林某、谭某先后针对广东省中医药局和广东省卫生和计划生育委员会提起多起行政诉讼。不可否认，在初期其诉求可能也有一定合理性，并且也获得了部分法院的支持，但是随着时间发展，林某、谭某不断向省中医药局和省卫生和计划生育委员会申请信息公开，但其申请又是明显带有咨询性质的信息咨询，要求省中医药局和省卫生和计划生育委员会对珠海中医院是否违规进行定性，做出专业意见。无论省中医药局和省卫生和计划生育委员会是否对其信息公开申请作出答复，林某、谭某均向法院提起行政诉讼。据其起诉状称，从2015年4月15日至今，二人已经提起了361单行政诉讼案件。我院从2016年7月20日起对其提起的第一单行政诉讼予以立案，短短3个月的时间，已经立案55件。虽然部分案件已经依法裁定驳回起诉，但是该案件仍在源源不断的涌进来。与黄某的大闹法庭类似，林某、谭某整个起诉状中都充斥着对行政机关的谴责，对法院的不满以及对承办法官的辱骂。其诉讼的目的也是通过司法途径对省中医药局和省卫生和计划生育委员会施加压力，使其对珠海中医院的行为定性或者做出惩罚。

正如前面提到过的，这种非理智型滥诉，原告的真实目的并非获得诉讼胜利，即使法院可以依法作出驳回起诉等裁定，但并不能从根本上息诉，原告会继续源源不断的提起诉讼，也会上诉，甚至申诉，造成司法资源的极大浪费。从实践经验来看，这种非理智型滥诉也很容易向信访、闹诉转化。原告在诉讼中一直败诉，很可能将原来与行政机关之间的矛盾转化成与法院之间的矛盾，如果不合理引导解决这种滥诉问题，整个法院的审判秩序以及法官的人身安全都会存在极大的隐患。

2、理智型滥用诉权

理智型滥用诉权主要指的是投诉举报、知假买假、职业打假等专业人士提起的诉讼。将这一类型的诉讼定义为滥诉，可能存在比较大的争议。因为，至少从目前的法律规定来看，这一群体提起的诉讼通常都满足法律规定的起诉条件，需要进入实体审理，不能简单的驳回起诉[6]。有人认为，法律赋予每个人平等的权利，只要符合法定的起诉条件就不能认定为滥诉，随意限制、剥夺当事人的诉权是司法权的逾越。但笔者认为，法律并不排斥保护消费者的合法权益，但投诉举报、职业打假这些专业人士与普通消费者的最大区别就是其主观上并不具有善意。这些职业人士的出现的确是打着保护消费者合法权益的招牌，并且在最初阶段对于保护消费者合法权益和监督市场良性发展确实起到正面作用，但随着发展，职业化、专业化、流程化的投诉举报、知假买假现象急剧增多，造成很大的行政、司法资源浪费，常常让正常维权陷入被动。

截止到2016年10月25日，我院受理被告为食品药品监督管理局、工商行政管理局、市场监督管理局的案件数总计216件，其中原告李某31件，张某27件，黎某26件，汪某20件，樵某16件，江某10件，黄某7件，仅上述7名原告提起的诉讼数量便占到总案件数的63.4%。这些案件每件都不相同，且涉及的领域非常广泛、专业。例如有关于虫草花、燕窝等是否属于食用农产品，包装是否需要标注生产者信息以及溯源码；有关于枸杞是否是饮用茶；有关于某种产品生产日期的标注时间是原材料的生产时间还是分装时间；有投诉举报粤菜馆销售添加有灵芝、花旗参的炖汤，违反食品安全法；有举报餐馆餐牌上标注某炖汤具有“清热解毒、止咳祛痰”等字样,涉嫌虚假宣传等等。很多问题都涉及到比较专业的知识，承办法官需要花费大量的时间和精力去了解这些知识，去了解燕窝的性状、功能，去了解究竟适用食品安全法还是农产品安全法来处理，需要认真去判断某一食材究竟具有何种功效等等，这无疑在很大程度上挤占了原本就稀缺的司法资源，影响了其他案件的处理。退一步讲，如果法官花费大量的时间精力，对于维护社会公平正义具有重大意义，那也是值得的。但问题是，法院耗费大量的司法资源在法律上解决了这些问题，例如认定餐馆销售添加灵芝等中药材的炖汤违反食品安全法，唯一的改变可能只是投诉举报者拿到了奖励，而被投诉的餐厅以后不会再销售这种炖汤了，但我们普通民众在日常炖汤中仍然会添加少量中药材，仍然会挑选食材，认定哪种食材祛湿，哪种养肝，如此一来，社会意义何在？

实践中，理智型滥用诉权这一群体还有一个特点是滥用程序性的诉讼权利，如提出管辖权异议，多次申请回避、要求机关负责人出庭等等，蓄意挑战法官权威，严重干扰庭审顺利进行，甚至已经出现效仿抱团，互通有无，聚众旁听，哄闹法庭，甚至与不法分子勾结，影响政治安全的现象。笔者认为，在目前法治尚未完善，司法资源仍然稀缺的情况下，只能救济需要救济的权利，保护值得保护的公众，解决能够解决的纠纷。在强化对公民权益保障的同时，也要对极少数当事人滥用诉权的现象进行规制。当然，需要强调的是，这里提到的对投诉举报、知假买假等滥用诉权进行规制，仅指当事人主观不具有善意的情况。对于正常情况下普通公民提出的诉讼，不在此讨论。

二、  滥用诉权带来的社会问题

近些年，随着法治社会的建设，更多宣传和强调的是权利的赋予和保障，对于权利的膨胀和滥用则缺乏法律上的限制和规范。伴随着民众法律意识提高的同时，正确的权利观念并未树立，少数当事人不能理性维权，随意提起诉讼，耗费了大量行政审判资源，也带来了一系列的社会问题。

（一）滥用诉权浪费了司法资源

马克·格兰特曾说过：“美国过于轻易地提起诉讼，在贪婪律师的怂恿之下，他们以数目不断攀升的诉讼包括众多的轻率诉讼压倒了不堪重负的法院。”“该制度花费的巨额款项不仅是对国民财富的损耗，而且该制度也阻滞了企业的发展与创新，剥夺了社会的有用产品和服务，并损害了美国商业的国际竞争能力。”[7]弗里德曼也说：“从理论上说，诉讼理由是无止尽的。但是国家只提供一定数量的法官、律师和法庭。如果诉讼人数突然增加，制度会被严重打乱，供应和需求的缓慢相互作用将不再行得通。排长队和拖延可能引起紧张和埋怨，甚至可能引起重大改革或调整。”[8]

国家的司法资源是十分有限的，对于每一个案件必须投入相应的人力、物力、财力，如果滥用诉权的案件耗费了太多人财物，则势必会影响到其他案件的正常审判。应当从制度上减少恶意诉讼的发生，降低毫无意义的审判资源的浪费，把有限的审判资源集中到真正需要解决的社会纠纷上去。

（二）滥用诉权损害了司法权威

滥用诉权在很大程度上损害了司法权威。滥用诉权的行为人通过诉讼，借助司法机关，借助审判权追求不法目的，是对司法公信力和司法权威赤裸裸的挑战。也容易使普通民众对诉讼程序甚至整个诉讼制度的合理性产生怀疑。滥用程序性权利对法官尊荣感也产生了很大的伤害。

（三）  滥用诉权损害了社会诚信机制

滥用诉权的行为人启动诉讼程序的目的要么是通过诉讼获取某种非法利益，要么是通过诉讼给行政机关施加压力，从而达到某些非法目的。在这种情况下，诉讼的功能发生了异化，不再是保护公民合法权益的“卫士”，而成为了侵害他人合法权益的“帮凶”。损害了社会诚信机制，影响社会秩序的和谐与稳定。

三、化解路径：滥用诉权的处理与应对

目前对于是否要规制滥用诉权还存在一定争议，有学者主张区分起诉权和胜诉权，认为不应当剥夺起诉权，司法机关可以通过驳回起诉或者驳回诉讼请求等方式应对滥用诉权问题。但是即使是驳回起诉仍然需要法院立案、审判部门的人员耗费大量精力，而且当事人还可能上诉，申请再审，无穷无尽，无休无止。也有学者担忧，一旦开了规制滥诉的口子，将很容易走到另一个极端，造成司法权越界，限制、剥夺诉权。上文中已经提到过滥用诉权不仅浪费了司法资源，也损害了司法权威，如果不加以规制，法庭将沦为实施非法行为从中获利的场所，民众也将对法律和司法产生信任危机。保障诉权与限制滥用诉权是辩证的关系，规制滥诉是为了防止少数当事人无理侵占有限的司法资源，不但有助于司法权威的树立，更是使需要救济的当事人能够得到更好的保护。英美法系与大陆法系对诉权的非法行使都予以规制，我国目前虽无法律规定，但十八届四中全会明确强调，要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度。响应十八届四中全会的号召，我们可以从以下几个方面加强对滥用诉权的规制。

（一）  立法层面

1、完善立法，从法律上对滥用诉权的构成要件、认定程序以及制裁机制进行规定

规制滥用诉权最有效、最合理的方式是通过立法形成可操作的针对性规范，这样既可以充分保障诉权，又可以防止不同法院之间由于认识的不同，造成司法权的“滥用”。建议立法明确滥用诉权的构成要件、严格滥用诉权的认定程序、健全滥用诉权的制裁机制，包括对滥用诉权行为的行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，形成有效地威慑和警示作用，要让当事人滥用诉权所付出成本大于其可能得到的收益，让当事人知道滥诉是不经济的。

2、完善其他相关法律法规，切断滥用诉权的诉前路径

滥用诉权现象可以存在于每一种类的诉讼案件中，根据我院的调研数据显示，目前滥诉问题出现较多的是信息公开领域和市场监管领域。《政府信息公开条例》在公开内容上树立了以公开为原则，不公开为例外的原则，同时又缺少对公民重复申请、恶意申请的规定。也就是说对于公民的申请，行政机关总有答复的义务，而对于行政机关的答复又普遍的视为是具体行政行为，可以提起诉讼，无限制的申请可以带来无限制的诉讼。建议有权部门对《政府信息公开条例》进行必要的修改，对滥用信息公开申请权利的行为进行规制，避免部分当事人打着保护知情权的幌子恣意提出申请。而在市场监管领域，据工商总局网上信息显示[9]，在最新出台的《消费者权益保护法实施条例（征求意见稿）》第二条显示，以营利为目的而购买不再适用本条例，虽然最终的实施条例是否会保留该条款还未可知，但是这至少显示相关部门已经意识到这个问题，并积极寻求解决的办法。

3、积极推进诉讼费改革，加大滥用诉权的成本支出

目前行政诉讼收费低廉，在一定程度上也为滥用诉权提供了便利条件。因此有人主张应当推进诉讼费改革，提高行政诉讼收费标准。但笔者认为，单纯的提高诉讼费并不是解决问题最好的办法。行政诉讼作为“民告官”的诉讼，原告相对于行政机关本来就处于相对弱势的地位，提起诉讼面临各方压力，相对较低的收费标准有利于部分低收入群体更好的维护自身权益。提高诉讼费收费标准，也许会在一定程度上遏制滥诉的发生，但是却损害了更多人的利益，有违社会公正。“为了防范极少数原告可能滥用诉权，而让大多数相对人在起诉时要先支付一笔不菲的诉讼费用，对于大多数行政诉讼原告来说很不公平”[10]。因此，笔者认为可以推行惩罚性诉讼费制度，对法院认定为滥诉的当事人进行制裁，在充分进行利益衡量之后，令真正需要的人进入到诉讼中来。

（二）  司法层面

立法需要一个循序渐进的长期过程，并不能解决当务之急。在新的法律出台之前，建议最高人民法院出台相关司法解释，对各级法院认定滥诉，规制滥诉做出统一指引，从而更好的树立司法权威，维持社会秩序。

（三）  实践操作层面

正如上文中已经提到过的，滥用诉权已经给司法系统带来了很大的困扰，规制滥诉势在必行。但是新行诉法刚刚颁布一年多，群众对立案登记制还并未完全理解，如果马上出台司法解释规制滥诉，可能会引发负面的舆论评价。当初陆红霞案件公开之时，社会上便有不少反对呼声，认为法院乱扣滥诉帽子，行为冒进。在这样的社会背景下，尤其在法律法规没有对滥诉明确规定的情况下，法院的具体操作不能与法律相违背，只能在法律框架下具体解决滥诉问题，采取各种手段方法去预防、化解滥用诉权问题。

1、   在畅通立案入口的同时，准确把握诉讼要件的审查

立案登记制并不是对起诉完全不审查。立案时要准确把握诉讼要件的审查，在坚持立案登记畅通入口的同时，通过强化诉讼要件的审查，对案件进行分流，对主观上滥用诉权意图明显，客观上又缺乏合理诉讼理由，不理会法院的释明和建议等事实清楚的滥用诉权案件，可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项等规定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。从而确保审判权正常、有序运行。

2、慎重认定滥用诉权的程序

认定当事人是否是滥用诉权，影响重大，因此一定要非常慎重。法院在立案时应当要求当事人签署诚信诉讼承诺书，如果认为原告有滥用诉权的嫌疑，应当就起诉是否具有正当理由听取原告意见，并向原告释明滥用诉权应当承担的法律后果。如果原告仍然坚持起诉，可以要求行政机关以适当方式在合理期限内进行说明和提供相应的材料。法院认定滥用诉权，应当经过审判委员会集体研究决定，必要时应当报请上级法院共同研究。一旦认定为滥用诉权，应当依法裁定不予立案或者驳回起诉。

3、探索多元化纠纷化解机制，真正意义上做到案结事了

对于滥用诉权的案件，诉讼并不是解决问题最好和最有效的方法。司法天然的专业化、程序化和高成本化决定了司法并不适宜做所有社会纠纷的裁判者。如果将大量起诉不加区别地一律登记立案，全部进入实体审理甚至实体裁判，则有可能牺牲效率和公正。要探索建立预防、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷化解机制。无论案件是否已经进入诉讼程序，法院都应阐明法理，注意了解当事人追逐的真实利益，加强法律释明工作，在可能情况下尽力解决其实际困难，消除情绪对立，从而促使当事人理性地主张合法权益，避免司法资源的浪费。

4、   设立诉讼信用征信名单，对于列入名单者重点关注

法院可以设立诉讼信用征信名单，将多次重复立案，滥用诉权的当事人涉及的案件数量、案由等具体情况记录在案，在日后认定是否构成滥诉时，作为参考依据。

5、   加大对滥用诉权的处罚力度

滥用诉权行为不仅严重损害他人的合法权益，而且严重妨害司法秩序，因此对于滥诉行为必须加大制裁力度。对于当事人滥用诉权的案件，法院在不予立案、驳回起诉、驳回诉讼请求并判决其承担案件受理费和其他诉讼费用同时，可以参照《民事诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第三款、第一百一十二条第二款、第一百一十八条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十五条、《诉讼费用交纳办法》第二十九条等规定，责令其承担对方当事人因此而支出的部分或者全部合理费用。

四、结语

一个蛋糕，对于两个相同情况的人来说，最合理的方式是平均分配。但是如果其中一个人已经快饿死了，而另外一个人刚刚吃饱饭，那最合理的方式是否还是平均分配呢？这与我们要规制滥用诉权行为的道理一样，因为滥用诉权行为正在分走越来越多司法资源。规制滥用诉权行为是希望每一名公民都能够树立正确的诉讼理念，在积极利用诉讼手段维护自己合法权益的同时，也尊重他人的合法权益，遵守公序良俗，从而促进整个社会安定和谐发展。